I OSK 2064/19

Dnia 30 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M.i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 42/18 w sprawie ze skargi E.M. i A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Z. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Łd 42/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.M. i A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Z. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, w punkcie 1 stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 2 w pozostałym zakresie oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. E. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Z. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek położonych w obrębie T. gminy S., oznaczonych numerami [..]. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że pismem z 5 kwietnia 2000 r. A.M. wystąpił do Starosty Z. o sprostowanie granicy działek nr [..] położonych w obrębie geodezyjnym T. gmina S. W związku z powyższym, Starosta zlecił wykonanie wznowienia granic, które zostało dokonane na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tj. operatu scalenia gruntów wsi T.z roku 1977 nr [..] oraz operatu jednostkowego nr [..] (podział działki nr [..]). Powyższa praca została przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [..] 29 sierpnia 2000 r. Do opracowania załączono wykaz zmian gruntowych, w którym działka nr [..] o powierzchni 0,2401 ha otrzymała nowy nr [..] i powierzchnię 0,2421 ha, natomiast działka nr [..] otrzymała nr [..] i powierzchnię 0,2116 ha. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [.] grudnia 2000 r. uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z .[.]. marca 2001 r. orzekł o dokonaniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, obręb geodezyjny T., poprzez sprostowanie powierzchni i dokonania nowego oznaczenia numeracji działek. Od ww. decyzji wnieśli odwołanie E. i A. M. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [..] czerwca 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przy piśmie z 21 listopada 2013 r. przekazał Staroście Z., jako organowi właściwemu, pismo E.i A. M. z 6 listopada 2013 r., dotyczące przywrócenia powierzchni i granic działek nr [..] błędnie wyznaczonych na mapie do celów projektowych dla działki nr [..] obręb T. Zawiadomieniem z 17 grudnia 2013 r. Starosta Z.wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S., dotyczącej przywrócenia powierzchni granic działek nr [..] położonych w obrębie T. Po przeprowadzeniu wstępowania Starosta Z. decyzją z [.]. kwietnia 2014 r. odmówił wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów budynków gminy S., polegającej na przywróceniu powierzchni i granic działek numer [..], położonych w obrębie T. do stanu opisanego aktami notarialnymi ich zakupu i urządzonymi dla nich księgami wieczystymi. Odwołanie od decyzji Starosty złożyli E. i A. M. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [..] lipca 2014 r. uchylił decyzję Starosty Z. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Starosta Z. decyzją z [..] września 2014 r. odmówił wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów budynków gminy S. Odwołanie od decyzji Starosty Z.o złożyli E.i A.M. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy decyzją z [..] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [..] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli E. i A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 czerwca 2015 r., III SA/Łd 352/15 uchylił decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [..] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z [.] września 2014 r. Starosta Z. postanowieniem z [..] października 2016 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków Gminy S. dla działek nr [.] położonych w obrębie T. z uwagi na śmierć strony oraz konieczność przeprowadzenia postępowania o nabycie praw do spadku lub poświadczenia dziedziczenia po J.F Na postanowienie Starosty Z. o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w ww. sprawie wnieśli do [.].Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie E.. i A. M. [..]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [..]listopada 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 5 kwietnia 2018 r do Starosty Z. wpłynął wniosek M. P. o pojęcie zawieszonego postanowieniem Starosty Z. z [..]października 2016 r. postępowania administracyjnego i wpisanie M. P., jako uczestnika tego postępowania. Postanowieniem z [..] kwietnia 2018 r. Starosta Z.postanowił na wniosek strony podjąć zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S. dla działek nr [..]. Decyzją z [..] sierpnia 2018 r. Starosta Z. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek położonych w obrębie T. gminy S.oznaczonych numerami [.].. Od decyzji powyższej strony nie wniosły odwołania, w związku z tym, decyzja ta stała się ostateczna [..]sierpnia 2018 r. W dniu 19 września 2018 r. do Starosty Z. wpłynęło zażalenie E.i A.M. datowane na 12 września 2018 r. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Z. postępowania administracyjnego, dotyczącego sprostowania granicy działek nr [..], położonych w obrębie T. W dniu 27 września 2018 r. ww. zażalenie wpłynęło do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest w części zasadna. Sąd wskazał, że skarżący zarzucili Staroście wyłącznie jedną z postaci opieszałości – przewlekłość. Sąd rozważył przesłanki stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w stosunku do Starosty Z. od daty 21 listopada 2013 r., tj. daty przekazania Staroście Z., jako organowi właściwemu w sprawie, pisma skarżących z 6 listopada 2013 r. skierowanego przez skarżących do [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący w swojej skardze zarzucili organowi przewlekłość postępowania. Przepisy w tym zakresie funkcjonują do kwietnia 2011 r. (dodanie do ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów umożliwiających wnoszenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania). Faktem natomiast jest, że sprawa dotycząca wniosku skarżących o dokonanie zmian w ewidencji gruntów została wszczęta w roku 2005. Tego okresu jednak skarga objąć nie mogła ze wskazanych powyżej powodów. Ponadto do listopada 2013 r. sprawa prowadzona była przez Gminę Miasto S. w ramach porozumienia zawartego przez Starostwo Powiatowe w Z. z Gminą Miastem S. Dopiero zatem od momentu przejęcia ponownie sprawy w zakresie ewidencji gruntów przez Starostwo Powiatowe w Z. można uznać, że ten organ ponosi odpowiedzialność za ewentualne uchybienia w zakresie terminowości prowadzonego postępowania i orzekać w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Z. Nie sposób było także ustalić kiedy faktycznie nastąpiło przekazanie dokumentacji wytworzonej przez Gminę Miasto S. do Starostwa Z. Zdaniem Sądu, dokonując oceny, czy postępowanie prowadzone przez Starostę Z. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek położonych w obrębie T. gminy S., oznaczonych numerami [..] toczyło się w sposób sprawny i efektywny (nieprzewlekle) należało zbadać kolejność podejmowanych przez organ działań, terminowość podejmowania tych działań oraz okresy w jakich organ pozostawał bezczynny, ustalając przy tym z jakiego powodu. Z akt sprawy wynika, że po przekazaniu przez [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 21 listopada 2013 r. wniosku skarżących o przywrócenie powierzchni granic działek [..] Starosta Z. 17 grudnia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Decyzja merytoryczna w zapadła [..] kwietnia 2014 r. W okresie od zawiadomienia o wszczęciu postepowania do wydania decyzji organ podjął jedynie jedną czynność faktyczną w sprawie, tj. 2 stycznia 2014 r skierował do skarżących pismo wzywające do przedłożenia opracowania geodezyjnego lub innego dokumentu normującego stan prawny nieruchomości, a który umożliwiłby organowi wprowadzenie żądanych zmian w ewidencji. Po uchyleniu wskazanej decyzji z [.]. kwietnia 2014 r. Starosta Z. otrzymał akta sprawy 26 sierpnia 2014 r. celem ponownego rozpoznania sprawy. Kolejna decyzja wydana została [..] września 2014 r., zatem w terminie [.]. dni od daty otrzymania akt sprawy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Następnie skarżący złożyli skargę do sądu administracyjnego, który wyrokiem z 11 czerwca 2015 r. uchylił decyzje organów obydwu instancji. Akta sprawy Starosta Z. otrzymał ponownie 20 października 2015 r. W dniu 18 listopada 2015 r. oraz 9 lutego 2016 r. podejmował działania faktyczne w sprawie mające na celu ustalenie istotnych okoliczności faktycznych w sprawie (m.in. ustalenie faktycznych żądań skarżących w stosunku do organu, wobec faktu, iż wcześniej sprawą zajmował się Burmistrz Miasta i Gminy S.). W tym okresie wymieniana była między organem, a skarżącymi korespondencja dotycząca ustalenia zakresu żądania i odniesienia się przez organ do wcześniejszych wniosków strony w tej sprawie. Efektem tego była m.in. decyzja Starosty Z. z [.] marca 2016 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek stron w dniu 17 grudnia 2013 r. Następnie w związku z informacja od skarżących o śmierci uczestnika postępowania Starosta Z. zawiesił postepowanie. Zostało ono ponownie podjęte 24 kwietnia 2018 r. Wniosek o podjęcie postępowania wpłynął do organu 5 kwietnia 2018 r. Decyzja w sprawie wydana została [..]sierpnia 2018 r. Zatem w okresie od 24 kwietnia 2018 r. do daty wydania decyzji kończącej postępowania w praktyce organ nie podjął żadnych działań faktycznych w sprawie. Nie zbierał żadnych dokumentów, materiałów. Dokonał jedynie końcowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy wydając decyzję końcową zgodną z oczekiwaniami strony skarżącej. Na tym etapie postępowania Starosta Z. działał zatem przewlekle, nie podejmując faktycznych czynności prawnych. Sąd stwierdził, że Starosta Z. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz nie miała ono charakteru rażącego. [..]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał wniosek strony w dniu 21 listopada 2013 r. i 17 grudnia 2013 r. organ wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W okresie do wydania decyzji z 14 kwietnia 2014 r. podjął tylko jedną czynność faktyczną, tj. skierował do skarżących pismo wzywające do przedłożenia dokumentów uwiarygadniających żądanie dokonania zmian w ewidencji. Biorąc nawet pod uwagę czas oczekiwania na odpowiedź strony postępowania na przedmiotowe pismo uznać należy, iż organ – na tym etapie postępowania – dopuścił się przewlekłości, albowiem decyzja merytoryczna wydana została dopiero [..] kwietnia 2014 r. Strony otrzymały 30-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. Biorąc pod uwagę, że pismo otrzymały 10 stycznia 2014 r., termin ten upływał 9 lutego 2014 r. Strona odpowiedzi udzieliła już 16 stycznia 2014 r. (data wpływu pisma strony do organu). Następnie organ jedynie przedłużał termin wydania decyzji. W dniu 25 marca 2014 r. organ powiadomił stronę o zakończeniu postepowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni. W analizowanym zatem okresie (w szczególności po otrzymaniu odpowiedzi od strony) nie były podejmowane żadne merytoryczne działania prze organ. W praktyce przewlekłość dotyczy jedynie okresu od upływu terminu na udzielenie odpowiedzi przez stronę do 25 marca 2014 r. (zawiadomienie o zakończeniu postepowania dowodowego). Jest to zatem niewątpliwie krótki okres bezczynności organu. Drugi okres, w którym – w ocenie Sądu - doszło do przewlekłości postępowania w związku z brakiem podejmowania faktycznych czynności w sprawie, to okres od podjęcia postępowania po jego zawieszeniu (24 kwietnia 2018 r.) do daty wydania decyzji merytorycznej w sprawi uwzględniającej żądania strony ([..] sierpnia 2018 r.). W tym okresie do daty zawiadomienia strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości przeglądani akt (4 lipca 2018 r.) organ nie podejmował żadnych czynności. Sąd stwierdził, że biorąc pod uwagę stopień naruszenia prawa powstały w związku z czasokresem, w jakim prowadzone było postepowanie i okolicznościami z tym związanymi, uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tę wpływ miała także okoliczność, że organ poinformował o przewidywanych terminach zakończenia postępowania oraz o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. Z tych samych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny i zasadzenia sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. , co oznacza, że w zakresie tego żądania skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli E. i A.M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1, 2, 3 i 5 k.p.a. przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że prowadzenie przez przeszło 18 lat postępowania administracyjnego, które nie wymaga zbierania dowodów i pozyskiwania informacji, odpowiada definicji wnikliwego, szybkiego i bezzwłocznego postępowania, o jakim mowa w tych przepisach 2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: a. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżących zarzutu bezczynności organów administracji publicznej, b. Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 1 a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w całości, pomimo że organy postępowania dopuściły się przewlekłości i bezczynności przy wydaniu decyzji w sprawie, działania te miały charakter rażącego naruszenia prawa i dotyczą całego postępowania administracyjnego, a nie tylko ostatniego jego okresu, c. Art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, 1a, 2 p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od szczegółowej oceny i uzasadnienia zaskarżonego wyroku, d. Art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez ustalenie, że organ administracji dopuścił się jedynie przewlekłości, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ ten pozostawał także w bezczynności, a działania te miały charakter rażącego naruszenia prawa, e. Art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na nieprzyznaniu od organu na rzecz skarżących określonej sumy pieniężnej pomimo że przyznanie jej było uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy, f. Art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, 35 § 1, 2, 3, 5 k.p.a. przez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości akt sprawy i okoliczności dotyczących prowadzenia całego postępowania administracyjnego w tej sprawie, które nie wypełnia przymiotów postępowania szybkiego, wnikliwego i prowadzonego bez zbędnej zwłoki. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem żaden z podniesionych w niej zarzutów nie okazał się usprawiedliwiony. W związku ze stwierdzonymi mankamentami skargi kasacyjnej wskazać należy w pierwszym rzędzie, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Odnosząc się zatem do zarzutu sformułowanego w punkcie 1. skargi kasacyjnej wskazać należy, iż przepisy art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1, 2, 3 i 5 k.p.a. (jak się należy domyślać, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał, że chodzi o artykuł) mają charakter procesowy, a nie materialny. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem kasatora jest uprawdopodobnienie, że naruszenie określonych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Tego wymogu nie spełnia ten zarzut, a jest to warunek sine qua non konstrukcji zarzutu (por. wyrok NSA z 9.12.2008 r., II GSK 544/08). Błędne zakwalifikowanie przepisów procesowych jako materialnych stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi kasacyjnej w tej części, gdyż zarzut taki pozbawiony jest niezbędnego elementu treściowego w postaci wykazania istotnego wpływu na wynik postępowania. Zarzut ten ponadto skonstruowany został bez dostatecznej precyzji, gdyż kasator pominął przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są nigdy przepisy k.p.a., które stanowią podstawę działania organów. Przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące z kolei tzw. normy dopełnienia (wyrok NSA z 12.01.2012 r., I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu wyraźnego powiązania norm odniesienia z normami dopełnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa uzupełniać stawianych zarzutów i poszukiwać z urzędu przepisów p.p.s.a., które naruszył sąd I instancji. Z przytoczonych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do wszystkich z nich łącznie wskazać należy na cztery rudymentarne kwestie. Po pierwsze, podstawą skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21.1.2005 r., FSK 1369/04). Stąd też co do zasady nieskuteczne jest samoistne powoływanie przepisów p.p.s.a. regulujący samo rozstrzygnięcie, czy też przepisów o charakterze ustrojowym. Po drugie, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. Ergo w skardze zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, iż nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, które sprowadzają się, bądź to do interpretacji danego przepisu zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym go sporządzono, bądź to z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis, np. wskazanie, iż sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze bez sprecyzowania, który konkretnie zarzut nie został rozpoznany przez sąd I instancji. Po trzecie, zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16.3.2005, GSK 402/04). Po czwarte, w związku z tym, iż każdy z zarzutów wyznacza precyzyjny zakres kontroli instancyjnej, niedopuszczalne jest odsyłanie w skardze kasacyjnej do argumentacji i zarzutów zawartych w innych pismach wnoszonych w toku postępowania przed organem lub sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 19.1.2009 r., I OSK 118/08). Każdy z powyższych uchybień ma charakter istotny i czyni dany zarzut bezskutecznym. Zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej naruszają powyższe wymogi prawidłowej konstrukcji podstawy kasacyjnej opartej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zaś skarżący kasacyjnie nie wykazał na czym miałby polegać istotny wpływ przywołanych uchybień na treść zapadłego w sprawie wyroku. Już tyko ten brak czyni skargę kasacyjną pozbawioną podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy odnieść się także do poszczególny zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Nieuzasadniony jest zarzut sformułowany w punkcie 2.a. skargi kasacyjnej. Przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Sytuacja taka nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. może również zostać powiązany z naruszeniem przepisu procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013r., II OSK 533/12), pozostający w związku z zawartością normatywną art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli, jak zarzucił w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Powiązanie zaś naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie pozostaje z sobą w związku treściowym. Nie jest bowiem możliwe naruszenie przepisu określającego zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne przez wadliwe, zdaniem strony, sporządzenie uzasadnienia w sprawie. Ponadto wskazać należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera wszystkie elementy wymagane jego treścią. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podniesionego w skardze zarzutu bezczynności organu, która według skarżących trwała od wpłynięcia wniosku aż do wydania decyzji z dnia [..] kwietnia 2014 r. Sąd I instancji wyjaśnił, iż w okresie do listopada 2013 r. sprawy była rozpoznawana przez Burmistrza Gminy S. i za ten okres odpowiedzialność ponosić może tylko ten organ. Starosta Z. odpowiedzialność ponosić może od dnia przekazania mu sprawy do rozpoznania, co nastąpiło w listopadzie 2013 r. Okres ten następnie został poddany przez sąd szczegółowej analizie. Zarzut całkowitego braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutu bezczynności organów administracyjnych (zarzut z punktu 2.a) rozwinięty w części pierwszej uzasadnienia oraz części drugiej uzasadnienia skargi kasacyjnej zaczynającej się od sformułowania "Po drugie..." jest tym samym bezpodstawny. Odmienny pogląd strony co do oceny tych okoliczności nie mógł zostać skutecznie podniesiony w drodze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który jest przepisem technicznym określającym elementy uzasadnienia wyroku sądu I instancji. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zawiera wszystkie części przewidziane tym przepisem. Jeśli skarżący kasacyjnie nie zgadzali się ze stanowiskiem Sądu I instancji to ich obowiązkiem było wskazanie przepisu, który w ten sposób Sąd naruszył, stosownie do wymogów art. 174 i 176 p.p.s.a. Nie można uznać za odpowiadające tym wymogom sformułowanie zarzutu jak w punkcie 2.a i ograniczenie jego argumentacji zawartej w uzasadnieniu do zdania, że "w moim przekonaniu nie można przyjąć, że zmiana właściwości organu administracji automatycznie powoduje, że Sąd nie może rozstrzygnąć czy we wcześniejszym okresie działania organów były prawidłowe". Skarżący kasacyjnie nie powołał się na przepis, który został przez Sąd I instancji naruszony, nie dokonał jego wykładni i nie wskazał, czy sąd dokonał jej błędnie lub niewłaściwie zastosował dany przepis oraz nie uprawdopodobnił istotnego wpływu tego naruszenia na treść wyroku. Również powołany w zarzucie z punktu 2. a przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, ma charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Powyższe uwagi w część związanej z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i 1 a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (zarzut z punktu 2.b). Naruszenie tych przepisów prawa polegać miało na nieuwzględnieniu skargi w całości, pomimo że organy postępowania dopuściły się przewlekłości i bezczynności przy wydaniu decyzji w sprawie, a działania te miały charakter rażącego naruszenia prawa i dotyczą całego postępowania administracyjnego, a nie tylko ostatniego jego okresu. W rozpoznawanej sprawie nie został naruszony art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie odmówił przeprowadzenia kontroli bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego. Jak już wskazano powyżej podstawą skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 21.1.2005 r., FSK 1369/04), a nieskuteczne jest samodzielne powoływanie przepisów p.p.s.a. regulujący samo rozstrzygnięcie. Do takich przepisów należą przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 1 i 1 a p.p.s.a. Przepisy te mają charakter wynikowy (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut ich naruszenia skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 i 1 a p.p.s.a. powinien być powiązany z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ określonej czynności lub aktu (por. wyrok NSA z 17.4.2015 r., II OSK 2483/14, wyrok NSA z 30.1.2009 r., II OSK 931/08) wraz z przepisami procesowymi określającymi termin załatwienia danej sprawy administracyjnej. Również orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd I instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok NSA z 10. 2. 2017 r. II FSK 110/15, wyrok NSA z 1.3.2005 r., FSK 1398/04). Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z innymi przepisami regulującymi tok czynności dochodzenia do wydania wyroku, czyni zarzut jego naruszenia nieskutecznym Z tych przyczyn zarzut określony w punkcie 2.b nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Bezzasadny jest zarzut sformułowany w punkcie 2. c skargi kasacyjnej. Zarzut ten sporządzony został w sposób abstrakcyjny, gdyż kasator ograniczył się do wskazania, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1, 1a, 2 p.p.s.a. przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od szczegółowej oceny i uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Obowiązkiem autora skargi było precyzyjne wskazanie, który z zarzutów skargi nie został rozpoznany przez Sąd I instancji. W tym zakresie nie jest możliwe zastąpienie go przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Przymus adwokacko-radcowski ma służyć zapewnieniu prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest analiza argumentacji i zarzutów zawartych w skardze, a następnie poszukiwanie konkretnych działań lub zaniechań Sądu I instancji, które można byłoby podciągnąć pod wskazane w zarzucie przepisy procesowe. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i tylko w tym zakresie bada zaskarżony wyrok. Obliguje to kasatora do wskazania wszystkich zarzutów oraz prawidłowego ich uzasadnienia w skardze kasacyjnej. Gdy idzie o rozwinięcie zarzutów skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu, to Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do nich powyżej (w części dotyczącej rozpoznania zarzutu z punktu 2.a). Wskazać należy także, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W takim przypadku obowiązkiem kasatora jest wskazanie konkretnych działań Sądu I instancji, które naruszyły określone przepisy p.p.s.a. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając całą działalność Starosty Z. od chwili wszczęcia postępowania, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Należy mieć także na uwadze, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W drodze zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). We wcześniejszych rozważaniach Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1, 1a, 2 p.p.s.a. Ustalenia te w całości odnoszą się w stosunku do zarzutu z punktu 2. c. Zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. z przepisami art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. (zarzut z punktu 2. d) nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze zarzut ten jest nieprecyzyjny, gdyż kasator w jego treści nie wskazał w jakich okresach jego zdaniem organ pozostawał w bezczynności i które przepisy regulowały obowiązek jego działania oraz termin do załatwienia sprawy. Ograniczył się tylko do sformułowania, że "z akt sprawy wynika, iż organ ten pozostawał także w bezczynności, a działania te miały charakter rażącego naruszenia prawa". Z uzasadnienia wywieść można, iż chodzić może o okres bezczynności do listopada 2013 r. Bezpodstawność zarzutu co do tego okresu została wyjaśniona już powyżej. Nie może także odnieść pożądanego przez autora skargi kasacyjnej skutku powiązanie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. z przepisami art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już uprzednio, iż zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 i 1 a p.p.s.a. powinien być powiązany z przepisami kompetencyjnymi wraz z przepisami procesowymi określającymi termin załatwienia danej sprawy administracyjnej. Kasator powiązał zaś go z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a., którego adresatem jest sąd administracyjny oraz z przepisami art. 7, 77 i 80 k.p.a., których adresatem jest organ administracyjny. Z zarzutu oraz z uzasadnienia nie sposób jednak wywieść w jaki sposób Sąd I instancji miałyby naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. i w jaki sposób naruszenia tego przepisu pozostaje w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Taka konstrukcja zarzutu nie mogła okazać się skuteczna. Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej sporządzone zostało zaś w taki sposób, iż nie jest możliwe ustalenie, które z jego trzech części stanowią konieczne rozwinięcie poszczególnych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie zastępować kasatora. Zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegający na nieprzyznaniu od organu na rzecz skarżących określonej sumy pieniężnej pomimo że przyznanie jej było uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy, jest bezzasadny. Jest to konsekwencją niewzruszenia przez skarżących kasacyjnie ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie przez Sąd I instancji, który przyjął, że organ nie podjął w sprawie żadnych działań w okresie od 24 kwietnia 2018 r. do wydania decyzji w dniu [..] sierpnia 2018 r. Z kolei w okresie od 17 grudnia 2013 r. do 14 kwietnia 2014 r. podjął tylko jedną czynność, a przewlekłe prowadzenie postępowania można mu zarzucić tylko w okresie między 9 lutego a 25 marca 2014 r. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy – to Naczelny Sąd Administracyjny jest nimi związany. Nie może więc aktualnie przyjąć, iż organ nie podejmował działań przez okres dłuższy niż w okresie między 9 lutego a 25 marca 2014 oraz czas pomiędzy 24 kwietnia 2018 r. a 6 sierpnia 2018 r. Ten zaś czasookres jest zbyt krótki, aby przyznać od organu na rzecz skarżących określoną sumę pieniężną. Uwagi dotyczące sporządzenia zarzutu w sposób abstrakcyjny odnoszą się także do zarzutu numer 2. f. gdyż kasator nie wskazał, jakich akt (czy sądowoadministracyjnych, czy administracyjnych) i jakich ich części oraz jakich konkretnie okoliczności dotyczących prowadzenia całego postępowania administracyjnego w tej sprawie nie uwzględnił Sąd I instancji. Analiza całości skargi kasacyjnej, w tym jej uzasadnienia pozwala dojść do wniosku, iż autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia i ocenę przyjętego stanu faktycznego przez Sąd I instancji za podstawę wyroku. Ani potencjalna wadliwość uzasadnienia wyroku, ani poczynione przez sąd w sprawie o bezczynność ustalenia faktyczne, ani też ocena stanu faktycznego nie mogą być skutecznie zwalczane przez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (wyrok NSA z 11.2.2014 r., II GSK 1594/12), nawet w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1, 2, 3, 5 k.p.a. Taka konstrukcja zarzutu nie mogła okazać się skuteczna, gdyż przepisy z k.p.a. powiązane zostały z niewłaściwym przepisem p.p.s.a. z punktu widzenia celu, który zamierzał osiągnąć autor skargi kasacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.