III OSK 1738/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego K. M. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. M.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1499/24 w sprawie ze skargi małoletniego K. M. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. M.1 na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2024 r. nr 992700.620.151.2024-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1499/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi małoletniego K. M. (dalej "skarżący") reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego K. M.1, na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 lipca 2024 r. nr 992700.620.151.2024-SWO w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z 30 października 2023 r. K. M.1 zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty na warunkach specjalnych na rzecz jej syna K. M. w związku z bardzo trudną sytuacją jaka dotknęła ww. po śmierci ojca skarżącego – Ł. M. Decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku wskazując, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków wymaganych do przyznania świadczenia. W dniu 21 lutego 2024 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 4 lipca 2024 r. nr 992700.620.151.2024-SWO, na podstawie 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 30 stycznia 2024 r. nr 010000.620.31001.2023-WSW o odmowie przyznania małoletniemu K. M. reprezentowanemu przez przedstawiciela ustawowego K. M.1, renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, z późn. zm., zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Ł. M. – zmarły ojciec dziecka – na 40 lat życia miał udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 10 lat, 11 miesięcy i 25 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Ponadto od 1 września 2001 r. do 6 lipca 2006 r., od 8 października 2006 r. do 21 listopada 2007 r., od 2 grudnia 2011 r. do 30 czerwca 2014 r. wystąpiły przerwy w wykonywaniu pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w dalszym kontynuowaniu ubezpieczenia oraz nabyciu przez zmarłego ojca dziecka uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w tym okresie nie była wobec niego orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Nie istniały zatem przeciwwskazania zdrowotne lub inne zdarzenia zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, których nie można było przewidzieć i im zapobiec, do kontynuowania zatrudnienia. Prezes zwrócił także uwagę, że w okresach od 14 czerwca 2010 r. do 1 grudnia 2011 r. oraz od 1 grudnia 2018 r. do 30 sierpnia 2023 r. ojciec dziecka prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą. Natomiast za okresy od 21 września 2019 r. do 31 lipca 2020 r., od 19 sierpnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r., od 7 listopada 2020 r. do 8 listopada 2020 r. oraz od 1 lipca 2021 r. do 30 sierpnia 2023 r. nie opłacił składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz za te okresy nie był zwolniony z opłacania składek w związku z pandemią COVID-19. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przerwy w ubezpieczeniu Ł. M. matka dziecka usprawiedliwiała chorobą alkoholową zmarłego, problemami zdrowotnymi, na okoliczność których przedłożyła dokumentację medyczną oraz zatrudnianiem bez umowy ze względu na trudną sytuację na rynku pracy. Odnosząc się do powyższego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że negatywnych skutków alkoholizmu ojciec dziecka mógł uniknąć w drodze skutecznego leczenia odwykowego. Uzależnienie alkoholowe nie stanowi niedającej się usunąć przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ponadto samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Subiektywne odczucia co do stanu zdrowia oraz braku możliwości wykonywania pracy z uwagi na zdrowie nie stanowią usprawiedliwienia dla braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia. Z kolei wykonywanie zatrudnienia z pominięciem ubezpieczenia, choć może być zrozumiałe ze względu na przymus ekonomiczny, nie może być jednak uznane za okoliczność, na której zaistnienie zainteresowany nie miał wpływu. Osoba, która decyduje się na formę wykonywania pracy powinna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Podejmowanie zatrudnienia bez ubezpieczenia jest świadomym wyborem osoby zainteresowanej, a tym samym nie może być uznane za okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Samego faktu występowania zjawiska jakim jest bezrobocie nie można uznać za "szczególną okoliczność", ponieważ w praktyce powodowałoby to obowiązek przyznawania świadczenia nie w drodze wyjątku, a powszechnie. Organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, które nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z 4 lipca 2024 r. skarżący zaskarżył decyzję z 4 lipca 2024 r. w całości wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji wskazał, że analizując przyczyny przerw w zatrudnieniu ojca skarżącego nie sposób stwierdzić, że powstały one wskutek okoliczności, na które nie miał wpływu. Brak aktywności zawodowej zmarłego ojca dziecka powiązanej z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne nie był wynikiem jego całkowitej niezdolności do pracy. Stan jego zdrowia nie stanowił zatem przeszkody w zatrudnieniu. Przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był zatem zły stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Jak wynika z akt sprawy nie została wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Sąd związany jest orzeczeniem lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej, nie może dokonywać w tym zakresie samodzielnych ustaleń. Przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 294/21). Sąd nie zaprzecza, że ojciec skarżącego zmagał się z problemem alkoholowym i depresją, które mogły oddziaływać na jego stan zdrowia, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w orzeczeniu właściwego organu o zdolności do pracy. Z treści orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z 18 kwietnia 2024 r. nr 015379279 (k. – 61 akt administracyjnych) wynika, iż analiza dokumentacji z leczenia szpitalnego w 2020 r. nie dawała podstaw do uznania niezdolności do pracy przed datą zgonu. Matka skarżącego w toku postępowania powoływała się na okoliczność uzależnienia zmarłego męża od alkoholu. Wprawdzie alkoholizm co do zasady nie stanowi okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, gdyż skutków alkoholizmu (a także innych uzależnień) nie można uznać za okoliczności usprawiedliwiające bezczynność zawodową, jednakże brak aktywności zawodowej spowodowany chorobą alkoholową może być uznany za usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, o ile osoba nim dotknięta podejmuje działania zmierzające do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności podejmuje stosowne leczenie. Należy przy tym wykazać, że chodzi tu o permanentną walkę z nałogiem, czyli podejmowanie nieprzerwanie prób leczenia, nawet jeśli próby te są nieudane (por. wyrok NSA z 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1703/21). W takim przypadku okoliczności dotyczące leczenia nałogu alkoholowego mogą mieć znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek, od których spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. W toku postępowania administracyjnego nie przedłożono dokumentów wskazujących na podejmowanie leczenia alkoholizmu przez ojca skarżącego. Nie wskazano choćby w jakim okresie i w jakich placówkach medycznych odbywało się to leczenie. To na wnioskodawcy spoczywał obowiązek wykazania okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Co prawda to właściwy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie, w tym gromadzi materiał dowodowy w sposób umożliwiający praworządne załatwienie sprawy, to jednak tych kwestii organ nie mógł ustalić w ramach własnych kompetencji. Są to bowiem szczególne okoliczności, o których wiedzę może mieć jedynie wnioskodawca. Organ orzekający w sprawie nie jest w stanie dokonać w tym zakresie własnych ustaleń i ocen. Za okoliczność szczególną nie może zostać również uznany fakt podejmowania przez zmarłego ojca dziecka prac dorywczych, nieobjętych ubezpieczeniem społecznym czy też trudności ze znalezieniem pracy spowodowane bezrobociem. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie w sposób jednoznaczny rozstrzyga, że świadome podejmowanie zatrudnienia bez ubezpieczenia czy też sytuacja na rynku pracy, nie mieszczą się w pojęciu szczególnych okoliczności. Także trudności na rynku pracy, dotyczące tak pracobiorców jak i przedsiębiorców w okresie pandemii COVID-19 miały charakter powszechny i nie mogą być traktowane jako okoliczności szczególne uzasadniające przerwy w okresach składkowych. Zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, iż w tym okresie obowiązywał pakiet programów wsparcia dla przedsiębiorców, mający na celu łagodzenie skutków pandemii COVID-19. Na "Tarczę Antycovidową" składała się m.in. pomoc w postaci świadczeń postojowych, dofinansowań wynagrodzeń i składek ZUS, pożyczek i subwencji. Sąd podkreślił, że rozumie trudną sytuację rodziny skarżącego. Jednak świadczenie w drodze wyjątku nie stanowi świadczenia socjalnego, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet, gdy są one uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2148/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1209/20, z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 89/20, z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1788/20, z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1878/20, z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1235/20). Pojęcie świadczenia "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na kanwie ustawy o emeryturach i rentach z FUS ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (u.e.r.f.u.s.) poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególnych okoliczności" oraz "niezbędnych środków utrzymania" i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak wszechstronnej oceny dowodów oraz nierzetelne ustalenie stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie brak było "szczególnych okoliczności" oraz istniały "niezbędne środki utrzymania" dla skarżących. W konsekwencji uznanie, że brak jest "szczególnych okoliczności" uzasadniających przyznanie renty w drodze wyjątku, pomimo że z materiału dowodowego wynikały okoliczności wskazujące na niezawiniony i nieprzewidywalny charakter sytuacji zmarłego ojca skarżącego (nagły zgon w młodym wieku, udokumentowana choroba depresyjna i alkoholowa, rzeczywiste trudności na rynku pracy w jego sytuacji życiowej). b. art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności postępowania) poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i w konsekwencji przez Sąd pierwszej instancji; 3. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie wyroku rażąco naruszającego zasady sprawiedliwości społecznej i zaufania obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe uznać należało, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, względnie jego błędnej wykładni. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Jako pierwsze rozpatrzeć zatem należało zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a, a także art. 15 k.p.a. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, a jedynie weryfikuje czy organ (organy) administracji publicznej prawidłowo zastosowały te przepisy. Prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia procedury administracyjnej powinien zatem wskazywać na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w związku z odpowiednim przepisem procedury sądowowadministracyjnej. Błąd ten jednak nie dyskwalifikuje zarzutu a limine, jeśli argumentacja uzasadnienia pozwala na odczytanie woli skarżącego kasacyjnie. Przyjąć zatem w rozpoznawanej sprawie należało - dokonując rekonstrukcji zarzutu w oparciu o jego treść i argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - że w realiach sprawy skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, upatruje w nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ orzekający przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, dokonanie dowolnej oceny dowodów i błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, na co wskazuje zarzut pierwszy. Oceniając zasadność tego zarzutu skonstatować należy, że analiza akt administracyjnych nie pozwala na uznanie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, zaś rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego jej wyjaśnienia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie wyjaśniające jest zawsze zdeterminowane przepisami prawa materialnego, które przesądzają o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności zostały w tej sprawie wyjaśnione, a w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych (prawnie relewantnych), które nie zostały wykazane przez organ w zgromadzonym materiale dowodowym lub dowodów, które zostały przez organ pominięte albo takich, których organ nie przeprowadził. Odnosząc się do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 wskazać należy, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady oficjalności – w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie w przypadku, gdy przeprowadzone dowody nie potwierdzają jej twierdzeń. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony lub gdy chodzi o okoliczności, które mogą być znane wyłącznie stronie, a do których organ nie może dojść w drodze rozumowań abstrakcyjnych. Z treści przepisów nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania albo dostrzegając rozbieżność, niewiarygodność przeprowadzonych dowodów, albo braków środków dowodowych środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14, wyrok NSA z 11.4.2017 r., II OSK 2045/15: – dostępne w CBOSA). Mając na uwadze powyższą interpretację norm zachowania organu w zakresie wyjaśnienia sprawy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko sądu pierwszej instancji, iż organ dochował obowiązków procesowych wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ oparł ustalenia faktyczne o szeroki zakres zgromadzonych dowodów i innych danych zgromadzonych samodzielnie w prowadzonym postępowaniu, m.in. na wniosku o przyznanie renty, oświadczeniu o sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej i materialnej, karcie przebiegu zatrudnienia ojca skarżącego, poświadczeniu dla celów świadczeń emerytalno-rentowych oraz informacjach udzielonych przez ZUS Oddział w Kielcach o nieopłaconych składkach na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Organ przeprowadził wnikliwe postępowanie podejmując działania mające na celu jak najpełniejsze ustalenie sytuacji faktycznej, z uwzględnieniem argumentacji skarżącego podnoszonej w toku postępowania, a dotyczącej zarówno bezrobocia, zaburzeń psychicznych ojca skarżącego, jego problemów alkoholowych i wpływu pandemii COVID-19 na prowadzoną przez niego działalność gospodarczą. Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie doszedł do słusznego przekonania, że sam fakt bezrobocia nie stanowi szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Dodatkowo ustalił również, że na terenie Kielc, gdzie zamieszkiwał ojciec skarżącego, stopa bezrobocia była niższa niż na terenie całej Polski, co dowodzi, że o znalezienie pracy było tam nieco łatwiej, niż w innych regionach kraju. Doprowadziło go to to prawidłowego wniosku, iż bezrobocie w takim przypadku nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Uwadze organu nie umknęła kwestia prawidłowej oceny stanu zdrowia ojca skarżącego. Organ ustalił, że ojciec skarżącego nie podjął się leczenia choroby alkoholowej. W toku postępowania nie przedłożono żadnych dokumentów wskazujących na podejmowanie prób leczenia choroby alkoholowej. Podjęcie takiej próby lub nawet kilku (choćby nieskutecznych), a w konsekwencji starania o zmiany w życiu zawodowym, mogłyby mieć wpływ na ocenę organu tej okoliczności faktycznej. Organ wyprowadził również prawidłowe wnioski, uznając że ww. okoliczności nie były wystarczające do orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy ojca skarżącego przez lekarza orzecznika ZUS. Ponadto organ poczynił ustalenia w zakresie ograniczeń działalności gospodarczej wynikających z pandemii COVID-19. Zasięgając z urzędu informacji w Ministerstwie Infrastruktury ustalił, że podjęto szereg działań umożliwiających prowadzenie działalności szkołom jazdy m.in. prowadzenie zajęć teoretycznych on-line, wyłączenie zakazu zgromadzeń dla szkoleń, kursów, egzaminów, testów i kwalifikowania związanych z uprawnieniami wynikającymi z przepisów o ruchu drogowym, transporcie drogowym i kierujących pojazdami, co zapewniło możliwość prowadzenia zajęć z ww. dziedzin bez żadnych zakłóceń, pomimo obowiązywania zakazów w innych branżach. Należy wskazać, że choć to na organie ciąży obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego, to pewne okoliczności są możliwe do wykazania jedynie przez stronę postępowania, ponieważ organ nie o wszystkich okolicznościach życia osobistego lub zawodowego zmarłego mógł wiedzieć. W tym zakresie to wnioskodawca jest obowiązany do udowodnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie świadczenia lub do naprowadzenia na nie organu w takim zakresie, aby organ mógł podjąć działania z urzędu. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że działań tego rodzaju nie podjęto. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż ocena sądu pierwszej instancji zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przepisów regulujących zakres obowiązków organu w zakresie postępowania wyjaśniającego i oceny zgromadzonego materiału była prawidłowa. Nie doszło również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Odnosząc się do tegoż zarzutu należy podkreślić, że został on sformułowany ogólnikowo i nie został również uszczegółowiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzuca on zaniechanie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji, a w konsekwencji przez sąd pierwszej instancji. Należy wskazać, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza zatem obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji (postanowienia), a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także uzasadnienie decyzji Prezesa ZUS z 4 lipca 2024 r. potwierdza powtórne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał na wszystkie przesłanki, których łączne spełnienie jest niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i dokonał ich kolejnej, dogłębnej analizy odnoszącej się do sytuacji ojca skarżącego. Pozwala ono na stwierdzenie, że organ dokonał ponownego postępowania wyjaśniającego i powtórnie rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy. Należało zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zarzuty naruszenia przepisów procesowych pozostają w istotnym związku z zarzutem naruszenia normy materialnej. Podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania decyzji co do prawidłowości wykładni pojęcia "szczególnych okoliczności" oraz "niezbędnych środków utrzymania" i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie. Analiza treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje jednak, że skarżąca za pomocą zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego usiłuje zarzucić sądowi pierwszej instancji błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ocena materiału dowodowego jest elementem postępowania dowodowego, a zatem jej kwestionowanie możliwe jest wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia odpowiednich norm procesowych. Oznacza to, że zarzut taki a limine jest nieskuteczny. O ile zatem nie jest możliwe w ramach podstawy materialnoprawnej rozpatrzenie zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego, o tyle możliwe jest rozważenie zagadnienia wykładni i błędnego zastosowania normy materialnej. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, iż zdaniem skarżącego sąd pierwszej instancji dokonał zbyt wąskiej i nieelastycznej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, którego celem jest ochrona osób, które z niezawinionych przyczyn nie mogły spełnić warunków ogólnych. Błędna wykładnia klauzuli generalnej polegająca na jej zbyt restrykcyjnym lub formalistycznym stosowaniu stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie prawa materialnego, które podlega kontroli sądowej i może być podstawą do uchylenia decyzji. W tym zakresie jest zatem możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy FUS ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przepis ten formułuje więc trzy przesłanki, których kumulatywne spełnienie warunkuje przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Przesłankami tymi są: 1) brak spełnienia warunków do uzyskania emerytury lub renty spowodowany szczególnymi okolicznościami, 2) niemożność podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym spowodowana całkowitą niezdolnością do pracy lub wiekiem, 3) brak niezbędnych środków utrzymania. Spełnienie wszystkich podanych w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wymogów pozwala Prezesowi ZUS na wydanie decyzji w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Należy zastrzec, że kompetencja jurysdykcyjna Prezesa ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż nie jest on zobligowany do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ma on obowiązek rozważyć czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności uwarunkowania odnoszące się do osoby uprawnionej, są na tyle istotne, że w konfrontacji z interesem publicznym przemawiają za uczynieniem indywidualnego wyjątku od rozwiązań systemowych i przyznanie mu świadczenia, pomimo że nie spełnia ustawowych warunków do jego uzyskania. Okoliczności faktyczne kształtujące sytuację uprawnionego mogą być rozważane wyłącznie w granicach zakreślonych celem instytucji przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczonym treścią art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje jak należy rozumieć "szczególne okoliczności", zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia szczególnych okoliczności, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. "Szczególne okoliczności" to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Wprawdzie przepisy ustawy nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, to jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, gdyż świadczenie to może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. W konsekwencji, przyjmuje się, że inaczej należy więc oceniać sytuację osoby mającej niewielki okres ubezpieczenia od osoby, która udowodniła okresy ubezpieczenia niewiele odbiegające od wymaganych ustawowo (por. m.in. Łukasz Prasołek w: Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, red. B. Gudowskiej, K. Ślebzaka, wyd. 1, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1023/08; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6630/21). Ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji uwzględniała długość okresu zatrudnienia i opłacanie składek ubezpieczeniowych. Tak organ, jak i sąd administracyjny dokonując oceny całości materiału dowodowego dostrzegali, że we wskazanych przez organ i Sąd pierwszej instancji przerwach w pracy, tj. od 1 września 2001 r. do 6 lipca 2006 r., od 8 października 2006 r. do 21 listopada 2007 r., od 2 grudnia 2011 r. do 30 czerwca 2014 r., nie była wobec męża skarżącej orzeczona niezdolność do pracy. Ponadto w okresach od 14 czerwca 2010 r. do 1 grudnia 2011 r. oraz od 1 grudnia 2018 r. do 30 sierpnia 2023 r. ojciec skarżącego prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą. Natomiast za okresy od 21 września 2019 r. do 31 lipca 2020 r., od 19 sierpnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r., od 7 listopada 2020 r. do 8 listopada 2020 r. oraz od 1 lipca 2021 r. do 30 sierpnia 2023 r. nie opłacił składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz za te okresy nie był zwolniony z opłacania składek w związku z pandemią COVID-19. Niesporne jest w niniejszej sprawie także, że wobec ojca skarżącego nie została orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 18 kwietnia 2024 r. ustalono brak niezdolności do pracy ojca skarżącego przed datą zgonu. Do wydania decyzji o przyznaniu prawa do renty w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej co do zasady podstawą określenia stanu zdrowia osoby, w tym niezdolności do pracy, jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, które jest wiążące zarówno dla organu jak i sądu. Choroby, na które cierpiał ojciec skarżącego, nie pozbawiały go zatem zdolności do pracy zawodowej. Oznacza to, źródłem "szczególnych okoliczności" nie może być sam tylko stan zdrowia ojca skarżącego. W realiach niniejszej sprawy skarżący dopatruje się zaistnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" w łącznym wystąpieniu kilku przyczyn: nagłym zgonie jego ojca w młodym wieku, udokumentowanej chorobie depresyjnej i alkoholowej oraz w rzeczywistych trudnościach na rynku pracy w jego sytuacji życiowej. Okoliczności te nie stanowią wystarczających przesłanek do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywane przez stronę skarżącą problemy mogły jedynie ograniczać, ale nie całkowicie wyłączać możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi przez ojca skarżącego, również w czasie przed zaistnieniem problemów zdrowotnych skarżącego, które ujawniły się po wybuchu pandemii COVID-19. Każda z tych trudności mogła być co do zasady przezwyciężona. Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż przyczyną ich wystąpienia była choroba alkoholowa. Istotne jest w sprawie zaś to, że ojciec skarżącego nigdy nie podjął się leczenia choroby alkoholowej. Trud walki z nałogiem i w ten sposób wprowadzenie zmian w swoim życiu zawodowym może prowadzić do zmiany oceny przesłanki materialnej "szczególnych okoliczności". Powyższe dostrzegł Sąd pierwszej instancji i dokonał prawidłowej wykładni oraz zastosowania normy wyrażonej w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że problemy ojca skarżącego związane z uzależnieniem od alkoholu oraz depresją niewątpliwie mogły oddziaływać na jego stan zdrowia i przekładać się na codzienne funkcjonowanie, jednak nie były wystarczające do orzeczenia o jego całkowitej niezdolności do pracy przez odpowiedni organ, a tym samym nie sposób uznać ich za szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 cyt. ustawy. Nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 również sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy. Także i w tym zakresie należy podkreślić, że wyprowadzenie innych wniosków musiałoby mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W sprawie skarżąca nie złożyła żadnych dowodów, które choćby pośrednio wskazywałyby na konkretną aktywność męża skarżącej w celu podjęcia pracy. Niewystarczające jest formułowanie twierdzeń w tym zakresie. Konieczne jest ich udowodnienie. Za "szczególną okoliczność" w rozumieniu wyżej powołanego przepisu przyjmuje się wyłącznie obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan, wykluczający jej aktywność zawodową z powodu niemożności jego przezwyciężenia, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. To z tego powodu, do takich okoliczności nie należy samo występowanie zjawiska bezrobocia i związany z tym problem ze znalezieniem pracy, jeżeli nie można obiektywnie wykazać związku istniejącej stopy bezrobocia z bezskuteczną aktywnością w poszukiwaniu pracy przez zmarłego ubezpieczonego. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że mąż skarżącej miał liczne okresy przerwy w ubezpieczeniu, tj. od 1 września 2001 r. do 6 lipca 2006 r., od 8 października 2006 r. do 21 listopada 2007 r., od 2 grudnia 2011 r. do 30 czerwca 2014 r. W aktach sprawy nie ma dowodów wskazujących na to, że w okresach tych podejmował działania w celu podjęcia zatrudnienia, a jedyną przyczyną nieznalezienia zatrudnienia było bezrobocie i trudna sytuacja na rynku pracy. Za szczególną okoliczność nie sposób uznać również wykonywanie pracy "na czarno", tj. bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Działanie takie jest przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i strona nie może w takim przypadku powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych (por. wyroki NSA z: 5 lutego 2015 r. I OSK 3104/14, z 11 marca 2015 r. I OSK 2728/14, z 12 marca 2015 r. I OSK 3104/14). Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt zmagania się przez ojca skarżącego z chorobą psychiczną, specyfika branży, w której pracował (nauka jazdy), ani też pandemia COVID-19, gdyż brak aktywności zawodowej ojca skarżącego przypadał na wiele okresów, oddalonych od siebie nawet o kilkanaście lat. Fakt nieopłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe miał miejsce również w czasie prowadzenia przez ojca skarżącego działalności gospodarczej, tj. w okresach od 14 czerwca 2010 r. do 1 grudnia 2011 r. oraz od 1 grudnia 2018 r. do 30 sierpnia 2023 r. Czas ten obejmuje zatem kilkanaście lat, a przerwy w opłacaniu składek występowały zarówno przed wybuchem pandemii COVID-19 (np. od 21 września 2019 r.), w jej trakcie, ale również po zniesieniu obostrzeń z nią związanych, uniemożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej. (np. w 2023 r.). Powyższe dowodzi, że brak opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe nie wynikał jedynie z problemów zdrowotnych ojca skarżącego, gdyż obejmował również okresy, w których nie występowały ww. okoliczności. Mając to na uwadze nie można zgodzić się ze stwierdzeniem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że powyższe okoliczności wskazują na niezawiniony i nieprzewidywalny charakter sytuacji ojca skarżącego. Podsumowując należy wskazać, że organ orzekający w sprawie podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uwzględniając zakres wniosków dowodowych możliwych do zgłoszenia wyłącznie przez stronę w zakresie przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, a także dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, z jakich powodów odmówił przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. Biorąc zaś pod uwagę przedstawioną wyżej wykładnię powołanego przepisu, organ nie był zobowiązany do dokonywania dalszych ustaleń w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Wszystkie okoliczności faktyczne, relewantne z perspektywy hipotezy normy prawnej kształtującej materialnoprawną podstawę wydanej decyzji, zostały ustalone prawidłowo, co przesądza o bezzasadności procesowego (zarzutu 2.a.), jak i zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o FUS. Zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP jest nieuzasadniony. Konstrukcja tego zarzutu jest nieprawidłowa. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że art. 8 k.p.a. jest przepisem złożonym z dwóch paragrafów. Nie jest możliwe w takiej sytuacji zastąpienie autora skargi kasacyjnej i sformułowanie w jego miejsce precyzyjnie zarzutu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do niego odnieść w sposób oczekiwany przez stronę skarżącą. Istotne jest także, że zarzut ten nie został uzasadniony, co również jest konieczne, gdyż pozwala zrozumieć argumentację autora skargi kasacyjnej. Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. warunkuje z kolei rozpoznanie zarzutu art. 2 Konstytucji, gdyż drugi z przepisów jest podniesiony w związku z naruszeniem pierwszego przepisu. Czyni to zarzut nieuzasadniony. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a.