I SA/Op 549/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 27 września 2006 r., Nr XXXV/376/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej, tj. § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2 i graficznej odnoszącej się do terenu oznaczonego na rysunku planu numer 1 symbolami R/11, R/12 i R/31, w granicach działek o numerach ewidencyjnych: a, b, c, d, e, f, g, h i i, jednostka ewidencyjna G. - obszar wiejski, obręb S., 2) dalej idącą skargę odrzuca, 3) zasądza od Gminy Grodków na rzecz skarżącego A. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. B. (dalej także: strona, skarżący), działając przez pełnomocnika adwokata M. J., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie Nr XXXV/376/206 r. z dnia 27 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy Grodków (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2006 r., Nr 92, poz. 2727 z późn. zm. - dalej jako: "Plan miejscowy", "Uchwała", "m.p.z.p."). Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie złożenia skargi: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., w stanie prawnym sprawy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu miejscowego - dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 - dalej jako: "p.p.s.a.") złożył skargę na opisaną we wstępie Uchwałę w jej części tekstowej na następujące przepisy: § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2, ust. II pkt 10 ppkt 2, ust. IV pkt 8 ppkt 2, ust. V pkt 8 ppkt 2, ust. VI pkt 12 ppkt 2, ust. VII pkt 9 ppkt 2, ust. VIII pkt 13 ppkt 2, ust. IX pkt 12 ppkt 2, ust. XI pkt 12 ppkt 2, ust. XII pkt 8 ppkt 2, ust. XIII pkt 8 ppkt 2, ust. XIV pkt 15 ppkt 2, ust. XV pkt 12 ppkt 2, ust. XVI pkt 9 ppkt 2, ust. XVII pkt 9 ppkt 2, w zakresie w jakim dla wymienionych w powyższy zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości dopuszczono prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. W skardze zarzucił Uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 17 pkt 8 u.s.g. oraz art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (skarżący w tym miejscu i w całej skardze powołuje przepisy ww. dwóch ustaw nie wskazując ich urzędowego publikatora - dopisek Sądu), a to poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie miejscowego planu, w którym zmieniono przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III bez uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w sytuacji, gdy dla możliwości dokonania powyższej zmiany pozyskanie zgody było wymagane; 2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.s.g., a to poprzez jej niezastosowanie i uchwalenie miejscowego planu w objętym w niniejszym wezwaniu zakresie, w sytuacji, gdy sprzeczne to było z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków przyjętego uchwała Rady Miejskiej w Grodkowie z 26 września 2001 r., Nr XX/222/01, w sytuacji, gdy zgodnie z powoływaną normą ustalenia studium są wiążące dla organu uchwalającego miejscowy plan, a przy podjęciu uchwały koniecznym jest stwierdzenie, iż nie narusza ona postanowień studium. Skarżący wniósł też o dopuszczenie m.in. dowodu z wezwania z dnia 6 maja 2025 r., którym wezwał Radę Miejską w Grodkowie do usunięcia naruszeń praw, poprzez zmianę części pisemnej zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wskazanym w wezwaniu zakresie, dotyczącym wyżej już opisanych poszczególnych przepisów § 5 uchwały, a także z wydruków z ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] oraz z wypisów z rejestru gruntów dla działek objętych ww. księgami wieczystymi, wszystkich na okoliczność prawa własności oraz istnienia interesu prawnego skarżącego. Skarżący wskazał, że interes prawny potrzebny do skutecznego zaskarżenia Planu miejscowego, wynika z jego prawa własności do nieruchomości nim objętych, a jego naruszenie nastąpiło poprzez zmianę w Planie miejscowym przeznaczenia jego gruntów rolnych kategorii III (i IV - dopisek Sądu), a także dokonania takiej zmiany względem gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego, co wypływa na sposób użytkowania nieruchomości samego skarżącego, głównie poprzez immisje oraz ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości. Wskazał, że główne immisje to hałas, oddziaływanie pół elektromagnetycznych, efektu stroboskopowego oraz promieniowania niejonizującego. Wyjaśnił też, że wykorzystuje swoje grunty rolne zgodnie z ich przeznaczeniem, a działające elektrownie wiatrowe na jego nieruchomościach poprzez oddziaływanie dźwiękiem, jak i efekt migotania cienia oraz powodowanie refleksów świetlnych, powodowałyby uciążliwości w wykonywaniu tych praw. Dalej wyjaśnił, że powołane formy oddziaływania mogą nie przekraczać prawnie uregulowanych norm, albo też nie podlegać regulacji, to jednak jego zdaniem ich występowanie narusza jego prawo własności na gruncie prawa cywilnego, które uzasadnia jego interes prawny. Skarżący powołał orzecznictwo sądowe na uzasadnienie swojego stanowiska, z którego wynika, że nawet, jeśli opisane oddziaływania nie przekraczają ustalonych prawnie norm, to mogą stanowić o naruszeniu jego interesu prawnego, jako właściciela gruntu. Wskazał także na zagrożenie wynikające ze spadania odrywającego się lodu od łopat elektrowni wiatrowych dla osób i plonów znajdujących się w ich sąsiedztwie, a także na zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek realizacji inwestycji typu elektrownie wiatrowe, czy maszty telekomunikacyjne. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 lipca 2025 r. Gmina wniosła o jej oddalenie. Odniosła się szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Sąd na rozprawie wezwał organ do przedstawienia wyrysu i wypisu działki o nr i jednostka ew. G. obszar wiejski, obręb ew. [...], S. ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków, z zaznaczeniem na wyrysie granicy działki oraz z Planu miejscowego a także informacji odnośnie do posiadania zgody na odrolnienie działek skarżącego, a w przypadku nie spełnienia wymogów z uwagi na klasę bonitacyjną gruntu, przedstawienia dokumentu źródłowego, a to wszystko w terminie do 7 dni. Organ przedstawił w wymaganym terminie ww. dokumenty i pismem z dnia 26 stycznia 2026 r, wyjaśnił, że dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolem R/1-38 nie uzyskano zgód na odrolnienie terenów. Gmina Grodków nie jest w posiadaniu innych zgód rolnych, ponad te, które zostały przedłożone. Zaskarżony Plan miejscowy został sporządzony wyłącznie na podstawie ustaleń studium z uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków, które zostało zatwierdzone uchwałą Nr XX/222/01 Rady Miejskiej w Grodkowie z dnia 26 września 2001 r. Studium to obowiązywało do dnia 3 czerwca 2014 r. Od 4 czerwca 2014 r. do dnia 4 czerwca 2014 r. obowiązuje nowe studium z dnia 4 czerwca 2014 r., Nr XLIV/348/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Jak wynika z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Na rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi A. B. rzutuje w pierwszej kolejności kwestia podmiotowa, tj. posiadanie przez niego legitymacji do skutecznego złożenia przedmiotowej skargi. Uprawnienie to określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g., powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek tego rodzaju, że uchwała narusza jego konkretny interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Kwestia legitymacji skarżącego do wniesienia skargi na uchwałę dotycząca planu miejscowy wymaga odrębnego, indywidualnego jej zbadania oraz kwalifikacji i wyjaśnienia stanowiska Sądu. Rozważania w tym zakresie należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej. Sąd przypomina, że przepis art. 101 u.s.g. wymaga wykazania przez wnoszącego skargę istnienia, wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Jednocześnie zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2845/21; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). Zaakcentować przy tym należy, że skarga złożona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też potencjalny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 254/23). Tym też, co warte zaznaczenia, różni się ona także od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13; z 24 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1565/16; z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. II OSK 334/20). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy w końcu odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Legitymacja właściciela nieruchomości do zaskarżania uchwał wprowadzających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 u.s.g. jest związana z ich specyfiką. Skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa wynikająca z charakteru planu miejscowego, którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. To kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, samo w sobie nie powoduje jeszcze naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ale niewątpliwie stanowi naruszenie prawnego interesu właściciela nieruchomości (zob. postanowienie NSA z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25). Przeważa pogląd, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości objętych ustaleniami planu miejscowego ma interes prawny w jego zaskarżeniu. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12; z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2369/12; z 5 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13; z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16; z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 137/15; z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17; z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19; z 2 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1526/24 oraz postanowienia NSA: z 3 marca 2023 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 163/23 oraz z 19 listopada 2025 r., sygn. akt II OSK 2209/25). Zatem uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/10 i z 5 lutego 2013 r., II OSK 2479/12). Dostrzec także należy, że zasadnie NSA w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1429/17, wskazał, iż ustalenia planu zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji. Konstatując, dotychczas przedstawione, należy podnieść, iż naruszenie postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności polega na tym, że uchwalony plan nie "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (por. wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 189/23 i przywołane w nim judykaty). W stanie faktycznym sprawy jest ustalone i niesporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości stanowiących ewidencyjnie grunty rolne (R), faktycznie użytkowane rolniczo, z których działki oznaczone ewidencyjnie o nr.: c i h są objęte księgą wieczystą o nr KW [...], a działki o nr.: a, b, d, e, f, g i i księgą wieczystą KW [...]. Bezspornie wszystkie one leżą i w całości w granicach Planu miejscowego. Są objęte załącznikiem graficznym nr 1 do Uchwały, pn.: "Tereny niezainwestowane w skali 1:5000". Według tego załącznika tereny poszczególnych działek skarżącego uzyskały w nim projektowane przeznaczenie planistyczne: R/11, R/12 albo R/31 (k. 77 i 152 akt sądowych). Przeznaczenie terenów R/11, R/12 i R/31 opisano w części tekstowej Uchwały w skarżonym § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2: "§ 5. Przeznaczenie terenów oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów: Na obszarze objętym planem obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów: I. Tereny niezainwestowane w skali 1:5000 (...) 3. R/1-38 - przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze - uprawy polowe (...) 2) dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi". Plan miejscowy obejmuje zatem bezpośrednio wskazane powyżej nieruchomości należące do skarżącego i przeznacza je, w ramach ustalenia planistycznego R/11, R/12 albo R/31 pod przeznaczenie podstawowe, tj. tereny rolnicze - uprawy polowe oraz dopuszczające, kwestionowane przez skarżącego, tj. prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w naruszeniu jego praw właścicielskich poprzez przeznaczenie w Planie miejscowym jego gruntów rolnych klasy III i IV, faktycznie użytkowanych dotąd jako rolnicze, pod wskazane powyżej ustalenie planistyczne uzupełniające (obok niespornego podstawowego), jak i niedokonanie ich i graniczących z nimi, tworzącymi zwarty obszar gruntów rolnych klasy III i IV, przekształcenia na cele nierolnicze w prawem wymagany sposób, co wpłynie - w jego ocenie - na triadę jego uprawnień właścicielskich odnośnie do wykorzystania przez niego jego gruntów rolnych, głównie poprzez opisane w części sprawozdawczej wyroku Sądu zróżnicowane immisje związane z lokalizacją elektrowni wiatrowych oraz ograniczenie rolnego sposobu użytkowania jego nieruchomości. Zdaniem Sądu skarżący wykazał tym samym posiadanie legitymacji procesowej do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Na ocenę tę wpływa naruszenie przez organ stanowiący gminy normy prawa materialnego a to art. 140 k.c. Przypomnieć bowiem należy, że w systemie prawa polskiego definicję prawa własności zawiera art. 140 k.c. Wolą ustawodawcy, tak kształtującego prawo własności, wyznacznikami jego granic są ustawy i zasady współżycia społecznego. Z kolei, co także nie jest obojętne dla tak dokonanej oceny Sądu odnośnie do naruszenia interesu prawnego skarżącego, wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 140 k.c. ujmuje definicję prawa własności w dwóch aspektach: pozytywnym i negatywnym. Przez stronę pozytywną rozumie się uprawnienia, jakie składają się na prawo własności jako prawo podmiotowe, natomiast strona negatywna własności oznacza możność wyłączenia przez właściciela ingerencji innych osób w sferę jego prawa. Definicja prawa własności, polegająca na wyczerpującym wyliczeniu uprawnień właściciela, nie jest możliwa. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności, nie wyczerpują jego zakresu. Rozstrzygając zatem o legitymacji procesowej skarżącego Sąd ustalił, że wskutek postanowień zaskarżonego przez niego Planu miejscowego został ukształtowany dla skarżącego nowy stan prawno-planistyczny należących do niego działek gruntowych, gdyż - co nie jest kontestowane - stanowiących jego własność. Prawodawca lokalny zaskarżonym aktem przeznaczył jego grunty rolne, w tym klasy III i IV, dotąd użytkowane wyłącznie rolniczo, także na cele nierolnicze (pod sporne przeznaczenie uzupełniające). Tym samym ukształtował na przyszłość sposób wykonywania jego prawa własności nieruchomości określając nowe ustalenie prawno-planistyczne, tj. prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. Skarżący nie zgadza się z tym nowym ustaleniem. Kwalifikuje to jako ingerencję w sferę jego praw właścicielskich. Słusznie twierdzi, że realizacja tego ustalenia planistycznego wpłynie na dotychczasowy rolny sposób użytkowania nieruchomości przez niego samego. Wywoła opisane w skardze immisje ale - co ważne i istotne - także w znaczący sposób wykluczy rolny sposób wykorzystywania jego nieruchomości, narzucając na niego szereg powinności jej towarzyszących. Sąd dostrzega, że ustalenie uzupełniające jest związane z szeregiem kolejnych obowiązków nałożonych na skarżącego w Uchwale. Z przeznaczeniem tym wiążą się nałożone na skarżącego w § 10 ust. 5 Uchwały kolejne prawne obowiązki, w tym nakaz respektowania obowiązujących przepisów szczególnych dotyczących ochrony i kształtowania środowiska (pkt 1), zakaz działalności o uciążliwości wykraczającej poza granice działek (pkt 3), nakaz przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (pkt 4) czy nakaz działań na rzecz poprawy stanu środowiska niezależnie od tego czy są one bezpośrednio związane z ustaloną funkcją terenu (pkt 6). Sąd uznał zatem, że skarżący wykazał dostatecznie, stosownie do wymagań przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., iż interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone przez § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2 Uchwały w odniesieniu do jego nieruchomości, czyli w zakresie opisanym w pkt. 1 sentencji wyroku Sądu. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego w zakresie pozostałych skarżonych postanowień Uchwały, tj.: § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2 Uchwały (w części wykraczającej poza zakres opisany w pkt. 1 sentencji wyroku Sądu), ust. II pkt 10 ppkt 2, ust. IV pkt 8 ppkt 2, ust. V pkt 8 ppkt 2, ust. VI pkt 12 ppkt 2, ust. VII pkt 9 ppkt 2, ust. VIII pkt 13 ppkt 2, ust. IX pkt 12 ppkt 2, ust. XI pkt 12 ppkt 2, ust. XII pkt 8 ppkt 2, ust. XIII pkt 8 ppkt 2, ust. XIV pkt 15 ppkt 2, ust. XV pkt 12 ppkt 2, ust. XVI pkt 9 ppkt 2, ust. XVII pkt 9 ppkt 2. Regulacje te odnoszą się do wielohektarowych terenów niezainwestowanych, położonych w granicach Gminy Grodków, w różnych jej częściach, objętych załącznikiem graficznym nr 1 do Uchwały, pn.: "Tereny niezainwestowane w skali 1:5000" (por. § 5 ust. 1 ab initio Uchwały), o projektowanym przeznaczeniu planistycznym R/1 - R/38. Zawierają one identycznie brzmiące, sporne przeznaczenie terenów R/1 - R/38, dopuszczające prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi. W ocenie Sądu skarżący w tym zakresie, odmiennie niż w przypadku jego nieruchomości, nie wykazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną częścią Uchwały dotyczącą gruntów cudzych, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Dlatego w tej części odrzucono skargą, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarżone regulacje nie kształtują bezpośrednio stanu prawno-planistycznego jego nieruchomości rolnych ale nieruchomości cudzych. Okoliczność, że nieruchomości cudze uzyskały sporne przeznaczenie uzupełniające, jest niewystarczająca do skutecznego ich zaskarżenia, ponieważ z tej okoliczności nie wynika aby naruszały one interes prawny skarżącego, Przeznaczenie terenów sąsiednich pod sporne ustalenie planistyczne nie powoduje bowiem zmian stanu prawno-planistycznego jego nieruchomości w szczególności zakresie rolnego sposobu wykonywania prawa własności jego nieruchomości. W dalszej kolejności zauważyć należy, że skarżący nie wykazał też, by zaskarżone regulacje planistyczne negatywne mogłyby oddziaływać na prawo własności jego nieruchomości rolnych w stopniu wykraczającym poza granice określone przez ustawy i zasady współżycia społecznego chroniące jego prawo własności (art. 140 k.c.), czy też ponad przeciętną miarę (art. 144 k.c.), jak też z naruszeniem zasad konstytucyjnych chroniących prawo własności przed nadmierną ingerencją (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Mniej czy bardziej uzasadnione obawy skarżącego, że w przyszłości na nieruchomościach - co istotne - cudzych, powstaną elektrownie wiatrowe wraz z infrastrukturą, w tym na terenach sąsiednich, i będą negatywnie oddziaływać przez immisje na jego nieruchomości, nie mogą stanowić o istnieniu naruszenia jego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Nie można uznać zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 140 i art. 144 k.c. z powodu przyszłych, potencjalnych uciążliwości (immisji) związanych z realizacją określonych w planie miejscowym inwestycji na cudzych gruntach, za równoczesne naruszenie jego aktualnego interesu prawnego (zob. postanowienie NSA z 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1782/25). W zakresie cudzych nieruchomości argumentacja skarżącego bazuje wyłącznie na ogólnikowych twierdzeniach odwołujących się do przewidywanych immisji związanych z funkcjonowaniem przyszłych elektrowni wiatrowych i infrastruktury technicznej. Tymczasem w świetle art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. A więc samo ogólne wskazywanie na immisje nie jest wystarczające, ponieważ zasadniczo nie oznacza, że Plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego. Skarżący nie wykazał, że nastąpiło pogorszenie sytuacji jego jako właściciela nieruchomości sąsiednich w kontekście przysługujących jemu uprawnień do korzystania z własności zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a także uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami. W ocenie składu orzekającego skarżący nie wykazał, że takie przeznaczenie terenów nieruchomości cudzych, choćby sąsiadujących z działkami stanowiącymi jego własność, udaremni bądź utrudni rolnicze wykorzystywanie jego nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym ich rolniczym użytkowaniu (zob. wyroki NSA: z 1 września 2009 r., sygn. akt II OSK 900/09; z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1940/10; z 3 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1780/10; z 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 974/13; z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1141/16; z 4 listopada 2020 r.; sygn. akt II OSK 2278/18 oraz postanowienie NSA: z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 1402/17; z 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 163/23). Jeśli chodzi o kwestie immisji, w kontekście wykazania interesu prawnego, to w orzecznictwie wyrażono też pogląd, że co najwyżej powstawanie immisji, ale ponad przeciętną miarę (art. 144 k.c.) może stanowić o naruszeniu prawa własności danego podmiotu. Zwykłe immisje jako akceptowane mieszczą się istniejących stosunkach społeczno-gospodarczych (zob. postanowienie NSA z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 330/24). Skarżący podnosi wystąpienie potencjalnych immisje (hałasu, pól elektromagnetycznych, efektu stroboskowego, czy promieniowania jonizującego, spadającego lodu) ale nie przedstawia żadnych konkretnych wyliczeń i propagacji tych oddziaływań z nieruchomości sąsiednich na teren jego nieruchomości. Nie odwołuje się do żadnych norm (notabene przepisy nie przewidują dla tego rodzaju nieruchomości takich - por. art. 113 i art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska). Przyznaje też, że dopuszczalny poziom części immisji nie jest normowany. Na koniec zaznaczyć należy, że Plan miejscowy nie określa jeszcze lokalizacji konkretnych inwestycji. Koncentrowanie się zatem w skardze na kwestiach dotyczących negatywnego wpływu przyszłych, hipotetycznych inwestycji na gruntach cudzych, których lokalizacji nie została jeszcze określona, na tereny nieruchomości skarżącego, wbrew jego twierdzeniom, pozostają bez znaczenia dla sprawy, bo na tym etapie zarzucane oddziaływania są hipotetyczne. Podkreślić, że realizacja inwestycji przebiega w następujących po sobie etapach. Plan miejscowy (podobnie jak decyzja lokalizacyjna) jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu Planu miejscowego - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala wszystkie szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym konkretne usytuowanie elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą na danej działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero w tym postępowaniu mogą być i będą badane kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, bo dopiero wówczas będzie znane konkretne jej usytuowanie. Skarżący nie wykazał zatem, by Uchwała, w części dotyczącej nieruchomości cudzych, godziła w sferę prawną skarżącego przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego. Mając to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., skargę w pozostałym zakresie odrzucił, o czym orzekł w pkt. 2. sentencji wyroku. Dalej Sąd stwierdził, że skarga, w części dopuszczonej do rozpoznania, została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych i w terminie. Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który znajduje tu jednak zastosowanie w jego brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie bowiem do treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Na podstawie art. 101 u.s.g. (w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., w jego brzmieniu sprzed wskazanej powyżej nowelizacji wynika natomiast, że skargę taką należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Powołany przepis przewiduje zatem istnienie dwóch odrębnych terminów do wniesienia skargi, z których każdy rozpoczyna swój bieg w innym czasie. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy jego bieg staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Oceniając zatem, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dopuszczalność wniesionej skargi Sąd uznał też, że skarżący dopełnił wymogu formalnego w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, albowiem wezwanie takie sformułował w piśmie z dnia 6 maja 2025 r. (k. 22 akt sądowych), które wpłynęło do organu w dniu 12 maja 2025 r. (k. 103 akt sądowych). Wobec braku odpowiedzi na wezwanie skarżący w dniu 26 czerwca 2025 r., a więc przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, wniósł pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. skargę, czyli zachował termin do jej wniesienia. W ocenie Sądu skardze strony nie stoi na przeszkodzie fakt, że Uchwała była już w przeszłości skarżona do tutejszego Sądu przez inne osoby. Zaznaczenia wymaga, czego nie dostrzega Gmina, że wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13, kontroli sądowej poddany został inny zakres i inne związane z nim naruszenie prawa innego skarżącego. Organ w odpowiedzi na skargę mocno akcentuje tę okoliczność pomijając, że moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 272/19). Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Przy czym tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w tym wypadku zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych. Tymczasem Gmina, powołując się art. 101 ust. 2 u.s.g., podnosi niedopuszczalność wniesienia skargi na akt poddany wcześniejszej kontroli sądowoadministracyjnej pomijając, dokonaną na ów czas, kontrolę sądową zainicjowaną przez inny podmiot, będący w innej sytuacji faktycznej i prawnej. Zdaniem Sądu podnoszona przez organ okoliczność nie stanowi podstaw do odrzucenia przedmiotowej skargi. W tym kontekście Sąd podziela i przytacza dalej pogląd prawny wyrażony w wyroku tut. Sądu z 21 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 340/22, że zakres kontroli zaskarżonego planu miejscowego dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten formułuje dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną - czyli uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Po drugie, przesłankę formalnoprawną - czyli zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organu. Zasady sporządzania planu miejscowego należy rozumieć jako jego merytoryczną zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej - zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Natomiast tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w świetle art. 170 p.p.s.a. nie tyle istotne jest, jakich konkretnych aktów administracyjnych czy ich części (zakresów) dotyczyło postępowanie sądowe zakończone wydaniem prawomocnego orzeczenia, ale jakiego rodzaju zagadnienia powstałe na tle konkretnego stanu faktycznego zostały w nim przesądzone (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21). Zakres ten należy badać również przy uwzględnieniu indywidualnego interesu podmiotu skarżącego w danej sprawie, nie zaś wyłącznie przez pryzmat ogólnych tez sformułowanych w poprzednim orzeczeniu na tle interesu prawnego przysługującego podmiotom skarżącym w tamtej sprawie. Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Zasady sporządzania planu, a w szczególności przyjęte w nim ustalenia mogą być oceniane wielokrotnie, gdyż - z uwagi na leżący u podstaw legitymacji skargowej subiektywny element naruszenia interesu prawnego przez zawarte w planie normy - ocena Sądu ma charakter in concreto, czyli powaga rzeczy osądzonej we wspomnianym wyroku odnosi się jedynie do konkretnych okoliczności podniesionych wówczas przez skarżących jako wykazanie naruszenia ich interesu prawnego. W oparciu o element subiektywny sprawa może zostać rozpoznana przez sąd kolejny raz, gdy inny skarżący wykaże naruszenie przez normy aktu prawa miejscowego interesu prawnego lub uprawnienia, albo nawet gdy ten sam skarżący skutecznie inaczej naświetli naruszenie swego interesu prawnego lub uprawnienia. Tylko tryb sporządzania planu (procedury planistycznej) jako element obiektywny (stały), o ile zostanie zbadany przez sąd i sąd uzna, że organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu, to stanowisko to jest wiążące dla sądu również w kolejnej rozpoznawanej sprawie ze skargi na ten sam plan (ibidem). Przechodząc z kolei do motywów stanowiących o merytorycznym rozpoznaniu skargi w części dopuszczonej do rozpoznania powtórzyć należy, że normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Rozważania w tym zakresie należy jednak poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej. Posiadanie opisanej powyżej legitymacji do wniesienia skargi samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego, w tak rozumiany interes prawny, nastąpiła z naruszeniem prawa. Innymi słowy ustalenie, iż doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie to pozwala sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt, zaś uwzględnienie skargi nastąpi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, sąd skargę oddala (por. wyrok NSA z 6 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1208/11). Wyjaśnić też trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Z treści wskazanej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, a zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, czyli zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym należy, że w obowiązującym w sprawie stanie prawnym ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności - istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko to, które ma charakter istotny czyli znaczący, wpływający na treść uchwały, dotyczący meritum sprawy. Chodzi tu o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Warto przy tym mieć na uwadze, że o ile gminie niespornie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalenia zasad zagospodarowania terenu - określone jako władztwo planistyczne, o czym stanowi przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., to nie jest ono absolutne i niczym nieograniczone. Przepisy upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Władztwo planistyczne gminy ograniczone jest przepisami prawa, w tym przepisami art. 6 u.p.z.p. i przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej chroniącymi prawo własności. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne nie zwalnia jednak organów planistycznych z ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, potrzeby interesu publicznego z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. wymagania ładu przestrzennego kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności (por. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1823/20). Odnosząc się z kolei do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych [por. wyroki NSA: z 18 września 2015 r., sygn. II OSK 37/14; z 28 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2992/14; z 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2210/24; z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 254/23 oraz postanowienia NSA: z 26 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 330/24; z 26 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 624/25 (dot. planu urządzenia lasu) oraz z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 990/25]. Nadmienić też należy, że skoro Uchwała była już raz przedmiotem kontroli w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13, w którym oddalono skargę, to także i z tego punktu widzenia ma to istotny wpływ na zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać tylko w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por.: postanowienia NSA: z 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 181/09; z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 129/20, a także wyroki NSA: z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 212/19 i z 25 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3040/20). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził. Trybu sporządzania planu (procedura) jako element obiektywny (stały) został poddany kontroli przez tutejszy Sąd w ramach postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13, oddalającym skargę. Wówczas Sąd uznał, że organ planistyczny nie dopuścił się naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania Planu miejscowego. Stanowisko to jest wiążące dla Sądu również w obecnie rozpoznawanej sprawie. Oznacza to związanie w niniejszej sprawie Sądu tą oceną i kwalifikację podniesionych przez skarżących zarzutów - proceduralnych jako niedopuszczalnych z uwagi na naruszenie zasady ne bis in idem. Innymi słowy, z proceduralnego punktu widzenia Sąd nie ma podstawy do ponownej kontroli procedury planistycznej odnośnie do zaskarżonej Uchwały. W przedmiotowej sprawie, inaczej niż w poddanej kontroli w sprawie o sygn. akt II SA/Op 123/13, za zasadniczy powód stwierdzenia nieważności części Uchwały Sąd uznał zmianę przeznaczenia gruntów rolnych należących do skarżącego klasy III i IV na cele nierolnicze bez uzyskania zgody właściwych organów. Prawodawca lokalny przyjął w Planie miejscowym dla działek skarżącego przeznaczenie planistyczne: dz. nr i - R/31 (k. 152 akt sądowych); dz. nr g i h - R/11 (k. 77 akt sądowych) i dz. nr a, b, c, d, e, f - R/12 (k. 77 akt sądowych). Według wyrysów z Planu miejscowego działki te leżą w granicach linii rozgraniczających obszary planistyczne oznaczony kolorem żółtym, symbolem R, ustaleniem "Tereny rolnicze" (k. 86 akt sądowych). Na załączniku graficznym nr 1 do Uchwały, pn.: "Tereny niezainwestowane w skali 1:5000", są to obszary oznaczone symbolami: R/11, R/12 albo R/31 (zob. załącznik graficzny pn.: "Tereny niezainwestowane w skali 1:5000" w aktach admin. oraz k.: 77, 83, 84 85, 152 i 161 akt sądowych - wypisy i wyrysy z Planu miejscowego sporządzone dla działek skarżącego). Według danych ewidencyjnych działki skarżącego obejmują grunty rolne (R) w klasach bonitacyjnych m.in. III i IV kolejno: dz. nr c - RIVa (2,01 ha) i ŁIV (0,38 ha), dz. nr j - RIIIb (0,85 ha) i RIVb (0,59 ha); dz. nr a - RIVa (0,79 ha) i RIVb (1,39 ha); dz. nr b - RIVa (2,57 ha) i RIVb (0,71 ha); dz. nr d - RIVa (0,52 ha) i RIVb (0,77 ha); dz. nr e - RIVa (1,88 ha) i RIVb (0,89 ha); nr f - ŁIV (0,48 ha); dz. nr g - RIIIb (0,59 ha) i RIVb (0,25 ha); dz. nr i - RIIIa (1,60 ha), RIIIb (0,32 ha), RIVa (0,15 ha) i ŁIV (0,23 ha) (k. 20 - 21 akt sądowych). Na przedłożonych wyrysach z Planu miejscowego widać kontury ww. użytków rolnych obejmujące nie tylko grunty działek skarżącego ale także grunty działek sąsiednich (zob. k.: 83, 84, 85 i 161 akt sądowych). Widać, że tworzą razem z nimi wielohektarowe kompleksy użytków rolnych w klasach III i IV o jeszcze większej powierzchni niż przytoczone powyżej areały wynikające z danych ewidencyjnych dotyczących tylko terenu działek skarżącego. Organ stanowiący uchwalając zaskarżony Plan dla spornych nieruchomości skarżącego, leżących w granicach terenów o przeznaczeniu R/11, R/12 albo R/31, o przeznaczeniu podstawowym tereny rolnicze - uprawy polowe, dopuścił na tym terenie prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi jako tzw. przeznaczenie uzupełniające. Na terenach R/11, R/12 i R/31, obejmujących nieruchomości skarżącego, wyznaczonych na rysunku Planu liniami rozgraniczającymi, w każdym ich punkcie, obowiązują te same ustalenia planistyczne (por. § 3 ust. 1 pkt 4 Uchwały), tj. podstawowe (tj. tereny rolne - uprawy polowe) i przeznaczenie uzupełniające (prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej). Plan miejscowy wprowadza zatem możliwość realizacji na gruntach rolnych skarżącego równocześnie dwóch przeznaczeń terenu. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Prawo nie rozróżnia przeznaczenia terenu na podstawowe i uzupełniające (dopuszczające). Zarówno u.p.z.p., jak i akty wykonawcze do niej: rozporządzenia w sprawie wymagań zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, operują sformułowaniem "przeznaczenie terenu". Niemniej skoro władztwo planistyczne przysługujące gminie z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. obejmuje ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), to w ramach tego władztwa, a co za tym idzie, w kompetencji do ustalenia przeznaczenia terenu, mieścić się będzie zróżnicowanie tego przeznaczenia. Mieszane przeznaczenie terenów jest zatem możliwe, gdy według obiektywnych mierników konkretne funkcje łączą się, nie pozostają ze sobą w kolizji w wymiarze architektoniczno-budowlanym, jak i funkcjonalno-użytkowym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2199/11 oraz z 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1154/20 i WSA we Wrocławiu w wyroku z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 156/22). Zdaniem Sądu, czego nie dostrzega Gmina, problem prawny w kontrolowanej sprawie koncentruje się na granicach swobody prawodawcy lokalnego w sposobie ustalania mieszanego przeznaczenia terenu w Planie miejscowym, a konsekwencji zmiany przeznaczenia gruntów rolnych III i IV klasy bez wymaganej zgody. W orzecznictwie słusznie wskazuje się, że wprowadzenie przeznaczenia uzupełniającego przez dopuszczalność przeznaczenia gruntów rolnych na sieć infrastruktury technicznej jest równoznaczna z przeznaczeniem również na inny cel gruntów rolnych. Przeznaczenie uzupełniające: sieć infrastruktury technicznej obejmuje szeroki zakres różnych inwestycji związanych np. z budową urządzeń przesyłowych. Wprowadzenie zapisu przeznaczenia gruntów rolnych również na przeznaczenie uzupełniające jest obejściem wymogu ustanowionego w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w związku z regulacją art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1554/15). Dopuszczone w Planie miejscowym przeznaczenie uzupełniające (poprowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej) pozostaje w kolizji z przeznaczeniem podstawowym terenu (tereny rolne - uprawy polowe). Plan miejscowy umożliwia bowiem realizację na gruntach rolnych skarżącego wskazanej w nim naziemnej infrastruktury przesyłowej. Z kolei lokalizacja elektrowni wiatrowych, których celem jest produkcja energii elektrycznej sugeruje tereny obiektów produkcyjnych. Byłoby inaczej gdyby Plan miejscowy przewidywał lokalizację elementów infrastruktury technicznej wyłącznie pod ziemią. Stąd dla osiągnięcia celu zgodnego z przepisami prawa za wystarczające uznać należałoby ograniczenie rozwiązań planistycznych tylko do podziemnej infrastruktury, co w sprawie nie miało jednak miejsca. Sąd podziela pogląd prawny, że wieże elektrowni wiatrowych, drogi dojazdowe do nich i place manewrowe powinny być w planie rozgraniczone od terenów o innym przeznaczeniu liniami rozgraniczającymi (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1300/16). Istotą zaś planowania przestrzennego w gminie jest właśnie wprowadzanie norm precyzujących m.in. parametry określonego rodzaju zabudowy na konkretnie wskazanych obszarach objętych planem miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 567/08). W rozpoznawanej sprawie zaniechano tego. W Planie miejscowym nie dokonano wydzielenia terenów rolnych - uprawy polowe od terenów o przeznaczeniu nierolniczym, a za takie należy uznać obszary, na których projektuje się lokalizację się ww. przeznaczenia uzupełniającego. W efekcie całość gruntów rolnych skarżącego klas III i IV może być zagospodarowana na sporne przeznaczenie uzupełniające. W ocenie Sądu utrzymanie rolnego przeznaczenia terenu nieruchomości skarżącego, który może być jednocześnie w całości zagospodarowany pod kolidujące z nimi przeznaczenie uzupełniające (sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej) narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W realiach rozpoznawanej sprawy kwestia legalności przeznaczenia uzupełniającego nie może być rozważana w oderwaniu od charakteru prawnego gruntów skarżącego będącymi użytkami klasy III i IV podlegającymi - na dzień podjęcia Uchwały - szczególnej ochronie prawnej. Przypomnieć należy, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III i IV, o powierzchni przekraczającej określone normatywy, wymagało - na dzień podjęcia Uchwały - uzyskania, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 u.o.g.r.l., zgody właściwego organu. W myśl art. 16 pkt 6 lit. c u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zgodnie art. 7 ust. 2 pkt 3 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia. Z takim właśnie obszarem mamy do czynienia w sprawie. Obszarem projektowanej zmiany, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej Uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę infrastruktury w tym turbin wiatrowych). Tak więc obszar projektowany to obszar funkcjonalno-przestrzenny wyznaczony liniami rozgraniczającymi (tu: R/11, R12 i R/31), a nie prawno-geodezyjny. Niewątpliwie już sama powierzchnia użytków rolnych klasy III i IV nieruchomości skarżącego, w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi tereny funkcjonalno-przestrzenne R/11, R/12 albo R/31, przekracza ww. normatywy, tj.: 0,5 ha dla gruntów rolnych klasy III i 1 ha dla gruntów klasy IV. Także grunty działek sąsiednich, leżące w obszarach R/11, R/12 i R/31, stanowią użytki rolne klasy III i IV. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne i nie budzi wątpliwości ani stron, ani Sądu, że grunty rolne skarżącego nie były objęte zgodą właściwego ministra (grunty klasy III) lub zgodą marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (grunty klasy IV). W toku procedowania Burmistrz Grodkowa nie wystąpił bowiem do właściwych organów o wydanie zgody i do uzyskania zgody nie doszło. Organ wyjaśnił pismem z dnia 26 stycznia 2026 r. (k. 174 akt sądowych), że dla terenów oznaczonych w Planie miejscowym symbolem R/1-R/38 nie uzyskano zgód na odrolnienie terenów. Gmina Grodków nie jest w posiadaniu innych zgód rolnych, ponad te, które zostały przedłożone (ibidem). W aktach planistycznych są jedynie zgody jakie Gmina Grodków uzyskała dla innych terenów niż tereny skarżącego. Uzyskała bowiem zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 6,03 ha gruntów na cele nierolnicze w obszarze wskazanych w tej decyzji wsi: K., W., i J. (zob. decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - k. 393 tom 2/6 akt planistycznych). Gmina Grodków nie uzyskała natomiast - jak wyjaśnił Burmistrz Grodkowa - zgody na odrolnienie terenów oznaczonych w Planie miejscowym symbolem R/1-R/38, objętych załącznikiem graficznym nr 1 do Uchwały, pn.: "Tereny niezainwestowane w skali 1:5000" (por. § 5 ust. 1 ab initio Uchwały), czyli także gruntów rolnych skarżącego (oznaczonych planistycznie symbolem: R/11, R/12 albo R/31). Sąd dostrzega, że tut. Sąd w wyroku z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13, w kontekście zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., wyraził ocenę prawną, że ze względu na przyjętą w § 5 pkt XI ppkt 12 Uchwały zasadę ograniczenia przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III i IV, poprzez dopuszczenia przeznaczenia uzupełniającego "zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi", wprowadzony w tekście Planu miejscowego warunek obliguje do takiego usytuowania wież elektrowni wiatrowych, aby ów "zwarty obszar projektowany", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. zajęty pod wieże i drogi montażowe nie przekraczał 0,5 ha dla gruntów rolnych klas I-III. Ocenił, że w związku z powyższym organ nie był zobowiązany do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych na cele nierolnicze. Zatem Sąd uznał, że ewentualna realizacja możliwa będzie jedynie wtedy, kiedy nie dojdzie do przekroczenia normatywnych powierzchni wskazanych w ustawie na cele nierolnicze i nieleśne. Jeżeli natomiast doszłoby, w ramach realizacji elektrowni wiatrowej, do ingerencji w rolniczą przestrzeń produkcyjną, to tym samym "przepisy szczególne" zostałyby naruszone. Sąd nie mógł jednak nie dostrzec, że po wydaniu ww. wyroku z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13, zawarta w nim ocena, przywołana powyżej, nie zyskała aprobaty NSA. Została ona także przytoczona w wyroku tut. Sądu z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 531/12, w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Grodkowie Nr XLIV/455/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niektórych miejscowości Gminy Grodków - Więcmierzyce, Kopice, Żelazna, Głębocko, Osiek Grodkowski, Gałązczyce, Kobiela. Plan ten zawierał podobną regulację, tj. dopuszczał lokalizację elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych wymagających uzyskania zgody na ich przeznaczenie na cele nierolne. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wywiedzionej od wyroku Sądu z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 531/12, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1925/13, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako niezasadne uznał stanowisko Sądu, że budowa elektrowni wiatrowych nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych. W efekcie WSA w Opolu z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 268/15, stwierdził nieważność planu miejscowego wyrokiem. Sąd uznał w nim, że w świetle całokształtu regulacji u.o.g.r.l., ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze - jako wyjątek od tej zasady. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zatem przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Wobec tego, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych działek, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach, którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Obszar projektowany, to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, wywiedzionej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 839/16 skargę kasacyjną oddalił. Sąd był zatem związany, mocą art. 170 p.p.s.a., wszystkimi ww. wyrokami. W obrocie prawnym funkcjonują bowiem, przywołane wyżej, prawomocne wyroki, wypowiadające się w kwestii konieczności uzyskania przez Gminę Grodków zarówno uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów klasy III i IV na cele nierolnicze, jak również definiowania pojęcia terenu rolnego na cele nierolnicze i określenie terenów przeznaczonych na te elektrownie. Co prawda nie ma tutaj bezpośredniego związania wykładnią prawa ustaloną w tych wyrokach (art. 190 p.p.s.a.), niemniej należy odnieść się do art. 170 p.p.s.a., tzw. zasady prawomocności materialnej orzeczeń sądów administracyjnych. Mianowicie chodzi o wywołanie skutków prawnych poza tym konkretnym postępowaniem sądowym, w którym zapada orzeczenie. Moc wiążąca wyroku określona w 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia dana kwestia prawna, kształtuje się ona tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (vide np. wyroki NSA: z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 628/24; z 26 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2571/24; z 25 września 2025 r., sygn. akt II OSK 554/23). Sąd podziela pogląd prawny wyrażony przez NSA (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 349/25), że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej. Kwestii związania wynikającego z art. 170 p.p.s.a., dotyczy także wyrok NSA z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1553/19, w którym sąd wskazał, że ratio legis tej regulacji polega na "wymuszaniu logicznego działania szeroko rozumianych organów państwa i zapobieganiu sytuacjom funkcjonowania w obrocie prawnym rozstrzygnięć wzajemnie ze sobą sprzecznych (przykładem takiej sytuacji jest współistnienie dwóch lub więcej rozbieżnych orzeczeń, które inaczej oceniają tę samą kwestię). Zasada związania prawomocnym orzeczeniem sądu wymaga zatem dużej rozwagi przede wszystkim ze strony sądu po raz pierwszy rozpoznającego "daną kwestię" (występującą także w sprawach późniejszych). Wyrażona przez ten sąd ocena będzie bowiem niewątpliwie oddziaływać na inne postępowania w przyszłości. Wspomniana zasada musi być jednak stosowana z dużą ostrożnością również przez sąd orzekający w sprawie późniejszej, w której pojawia się kwestia już uprzednio oceniona. Chodzi o to, by sąd prawidłowo przyjął zakres związania innym wyrokiem i aby zbyt pochopnie nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie (późniejszej) nie wolno mu już dokonywać żadnych ocen w tym zakresie". W tym stanie rzeczy, zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w skardze, że wydane - później niż wyrok WSA z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 123/13 - kolejne orzeczenia: WSA w Opolu z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 268/15 i NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 839/16, determinowały obecną ocenę Sądu w zakresie oceny legalności zaskarżonych postanowień Uchwały kontrolowanej w granicach interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu wprowadzenie w Uchwale spornej funkcji uzupełniającej na terenie nieruchomości rolnych skarżącego, zdominowanym przez działalność rolniczą, jest sprzeczne z zasadami u.o.g.r.l. Realizacja na nich przeznaczenia uzupełniającego spowoduje utratę ich dotychczasowego rolnego charakteru i sprawi, że przestaną być wykorzystywane do działalności rolniczej. Planowane w Uchwale zamierzenie uzupełniające nie stanowi kontynuacji istniejącego rolniczego zagospodarowania terenu należącego do skarżącego. Jego usytuowanie w kompleksie gruntów rolnych może zakłócić istniejący ład przestrzenny. Dowolna lokalizacja szeroko określonej infrastruktury przesyłowej, czy elektrowni wiatrowych nie wpisuje się harmonijnie w istniejącą przestrzeń gruntów rolnych klasy III i IV chronionych prawem. Podkreślić należy, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia z gruntu rolnego na cele nierolnicze, to, zgodnie z obowiązującą obecnie interpretacją NSA, nie tylko działka zajmowana bezpośrednio pod budowę elektrowni wiatrowej ale i działka, która zmieni przeznaczenie w związku z budową tej elektrowni np. przeznaczona pod drogę dojazdową do niej. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka lub działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zatem pod uwagę bierze się obszar całej działki geodezyjnej, której przeznaczenie ulegnie zmianie (ibidem, a także wyrok NSA z dnia 25 września 2025 r., sygn. akt II OSK 554/23 i powołane w nim wyroki NSA). Zdaniem Sądu przyjęta w § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2 in fine Uchwały zasada ograniczenia przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy III i IV, poprzez dopuszczenie przeznaczenia uzupełniającego z zastrzeżeniem "zgodnie z obowiązującymi przepisami szczególnymi" nie może niwelować negatywnych skutków pominięcia w toku procedury planistycznej uzyskania wymaganych zgód oraz braku wydzielenia terenów rolnych od terenów o przeznaczeniu nierolniczym za pomocą linii rozgraniczających. Przeznaczenie gruntów rolnych klasy III i IV pod przeznaczenie uzupełniające (sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej), zdaniem Sądu, oznacza ich wyłączenie z produkcji rolnej, co wymaga uzyskania zgody zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Utrzymanie Uchwale przeznaczenia terenu jako rolniczego, który może być w całości zagospodarowany pod ww. przeznaczenie uzupełniające, narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ocenę zbieżną z prezentową w aspekcie naruszenia prawa wyrażoną w zbliżonym stanie prawny i faktycznym zajął WSA w Opolu w wyroku z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 268/15, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 839/16. Sądy w przytoczonych judykatach stwierdziły, że "zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję". Zdaniem Sądów obu instancji "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., to "teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Wobec tego, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych działek, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych)". Tak więc obszar projektowany, jak stwierdziły WSA i NSA, to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny. Podsumowując ocenę dokonanej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych skład orzekający w tej sprawie ponownie odwoła się końcowo, ponad dotychczas podniesione, do motywów wyroku NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1925/13, w których stwierdzono, że zaskarżony plan z uwagi na przeznaczenie terenów rolnych pod budowę elektrowni wiatrowych wymagał uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze bowiem zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha dla użytków rolnych klas I-III. W istocie zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia z gruntu rolnego na cele nierolnicze, to, zgodnie z obowiązującą obecnie interpretacją, nie tylko działka zajmowana bezpośrednio pod budowę elektrowni wiatrowej ale i działka, która zmieni przeznaczenie w związku z budową tej elektrowni np. przeznaczona pod drogę dojazdową do niej. Zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka lub działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Zatem pod uwagę bierze się obszar całej działki geodezyjnej, której przeznaczenie ulegnie zmianie. Niewątpliwie geodezyjna powierzchnia działek, na których w planie przewidziano lokalizację elektrowni czy dróg dojazdowych do nich wykraczała poza 0,5 ha. Zapis w planie ograniczający powierzchnię działki rolnej zajętej pod wieżę i drogi montażowe do 0,5 ha nie przesądza, że z zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. należy brać pod uwagę cały obszar działki geodezyjnej, której przeznaczenie uległo zmianie. Jeśli takie działki geodezyjne były położone w bliskiej od siebie odległości to uznać należało, że są w zwartym obszarze i cały tak wyznaczony obszar powinien zajmować powierzchnię nieprzekraczającą 0,5 ha. Już sama ilość przeznaczonych w planie działek rolnych pod budowę elektrowni wiatrowych i dróg wskazywał, że zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekracza ograniczenia ustawowe z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy kwestia legalności przeznaczenia uzupełniającego nie może być rozważana w oderwaniu od dotychczasowego rolnego sposobu użytkowania gruntów przez skarżącego. Dokonanie w Planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych skarżącego, użytkowanych rolniczo, na cele nierolnicze i nieleśne, jest nadużyciem władztwa planistycznego. Plan miejscowy wprowadza możliwość lokalizowania na jego nieruchomościach sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej. Ingeruje w sposób nieuzasadniony w prawo własności skarżącego, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania jego nieruchomości rolnych sprzecznych z ich dotychczasowym rolnym sposobem wykorzystywania. Zauważyć należy, że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale jedynie w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami o randze ustawowej, zezwalającymi na ograniczenie prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które upoważniają gminy do uchwalania aktów planowania przestrzennego. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze przewidziane zostało w ustawie (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina w sposób władczy reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem w ramach władztwa planistycznego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają zatem na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego, czy wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17 istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie chronioną w interesie publicznym wartością są grunty rolne wysokiej klasy III i IV, co uzasadniało co najmniej wprowadzenie ograniczeń w ich zabudowie pod sporne przeznaczenie uzupełniające, a nawet jej wykluczenie na nieruchomościach skarżącego. Wręcz odwrotnie przyjęto w Uchwale w zasadzie nieograniczoną możliwość lokalizowanie na jego działkach wskazanego w Uchwale spornego przeznaczenia uzupełniającego w tym elektrowni wiatrowych. W tej sytuacji, kwestionowane zapisy Planu miejscowego, dopuszczające na terenach skarżącego, stanowiących grunty rolne klasy III i IV, użytkowane rolniczo, prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej, stanowi naruszenie prawa materialnego, zasad sporządzania planu i władztwa planistycznego. Odnosząc się do zarzutów skargi koncentrujących się na wykazaniu sprzeczności Planu miejscowego z rozwiązaniem przyjętym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków uchwalonym przez Radę Miejską w Grodkowie uchwałą z 26 września 2001 r., Nr XX/222/01, Sąd uznał go za zasadny. Należy pamiętać, że normatywny wzorzec sądowej kontroli stanowią w sprawie przepisy u.p.z.p. obowiązujące w dacie uchwalenia Planu miejscowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Użyty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "nie narusza" oznacza, że pomiędzy treścią ustaleń obu aktów planistycznych nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności pomiędzy tymi ustaleniami. Plan miejscowy został sporządzony na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie z 26 września 2001 r., Nr XX/222/01 (dalej jako: Studium), co wynika wprost z preambuły Uchwały oraz z wyjaśnień Burmistrza Grodkowa z dnia 26 stycznia 2026 r. (k. 174 akt sądowych). Sąd ustalił, że w aktach planistycznych znajduje się Studium pn.: "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy". Przy dokumencie tym znajduje się mapa pn. "G. Grodków Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego" w skali 1:25000, w technice czarno - białej (oba dokumenty w dokumentacji planistycznej - teczka pn. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Grodków). W związku z tym, że nie można było zidentyfikować położenia działek skarżącego, w granicach tej mapy, wezwano Gminę Grodków do przedłożenia m.in. wypisu i wyrysu z Studium dla poszczególnych działek skarżącego (k. 75 i 148 akt sądowych). Co do działek o nr. ewidencyjnych: a, b, c, d, e, f, g i h organ przedłożył: wypis i wyrys ze Studium (k. 87 - 97) oraz wypis i wyrys ze studium obowiązującym od dnia 4 czerwca 2014 r. przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie z 4 czerwca 2014 r., Nr XLIV/348/14 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków (k. 98 - 102 akt sądowych). Co do działki o nr ewidencyjnym nr i organ przedłożył wypis i wyrys ze Studium (k. 163 - 173 akt sądowych). Ze względu na miarodajny w sprawie stan prawny z daty podjęcia Uchwały znaczenie prawne mają tylko wypisy i wyrysy ze Studium. Zmiany wprowadzone uchwałą Rady Miejskiej w Grodkowie z 4 czerwca 2014 r., Nr XLIV/348/14 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Grodków, dla terenów o kierunku przeznaczenia R, w postaci funkcji uzupełniającej (w tym obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz służących do produkcji energii odnawialnej - k. 99 akt sądowych) są w rozpoznawanej sprawie prawnie obojętne. Według przedłożonych wyrysów ze Studium tereny ww. działek skarżącego zostały objęte oznaczeniem: użytkowanie terenu RL - tereny użytków rolnych albo RPw - tereny użytków rolnych z wykluczeniem wszelkiej zabudowy (k. 87, 97, 163, 173 akt sądowych). Dokonując zatem porównania treści Planu miejscowego i Studium nie można zgodzić się organem, że Plan miejscowy jest zgodny ze Studium. Zważyć bowiem należy, że w Planie miejscowym w § 5 ust. I pkt 3 ppkt 2 dopuszczono prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej na terenach R/11, R/12 albo R/31 (tj. terenach rolniczych - uprawy polowe). Takiego przeznaczenia dopuszczającego nie ma natomiast w Studium, w którym określono m.in. główne funkcje gminy Grodków, tj. funkcja rolnicza jako dominująca na obszarze wiejskim (k. 90 i 166 akt sądowych), nakazując uwzględnienie: ochrony kompleksu rolnego klas III przed przeznaczeniem na cele nierolne oraz ograniczenie dostępności gruntów rolnych klasy I - V przed przeznaczeniem na cele nierolne (k. 92 i 168 akt sądowych). W związku z powyższym, nie można twierdzić, że oba akty planistyczne są w tym zakresie tożsame, gdyż jak wskazano powyżej, decydujące znaczenie ma w tym zakresie kwestia przeznaczenia terenu, a ta nie jest taka sama dla Planu miejscowego i Studium. Nie można bowiem stwierdzić, że tereny rolnicze RL albo RPw obejmują swym zakresem, wg. postanowień Studium, sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, stacji transformatorowych, masztów telekomunikacyjnych i elektrowni wiatrowej. Oba akty planistyczne są sprzeczne w tym sensie, że przewidują odmienne przeznaczenie terenów, co w dalszej kolejności pozbawia organ planistyczny możliwości uszczegółowiania zapisów Studium (w analogicznej sprawie, dotyczącej planu miejscowego Gminy Grodków, stanowisko zajął WSA w Opolu w wyroku z dnia 5 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 268/15, i NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 839/16, oddalając skargę kasacyjną Gminy). Zatem Gmina Grodków uchwalając Plan miejscowy najpierw powinna była zatem dostosować zapisy Studium do wymagań ustalonych przez art. 10 ust. 2a u.p.z.p. a dopiero potem twierdzić, że uchwalony Plan jest zgodny ze Studium. Zaniechanie przez Gminę obowiązku dostosowania Studium do wymogów wskazanego przepisu skutkował tym, że ustalenia Planu miejscowego nie odpowiadają zapisom Studium (ibidem). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., w pkt. 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonego aktu, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł w pkt. 2 wyroku o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz strony skarżącej. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.