I OSK 769/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.P. p.w. [..] w Z.- K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3293/13 w sprawie ze skargi A.S., J.P. i M.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] października 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt: I SA/Wa 3293/13 po rozpoznaniu skarg A.S., J.P. i M.S. w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] października 2013 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [..] sierpnia 1977 r., nr [..] Prezydent Miasta Z., na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14) oraz § 10 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r., nr 11, poz.57), orzekł o wykupie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości (nr działki [..]) wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego Parafii Rzymsko-Katolickiej w K. Po rozpatrzeniu wniosku Katolickiej Parafii p.w. [..] w Z.-K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [..] sierpnia 1977 r. ze względu na nieprzeprowadzenie lustracji przejmowanego gospodarstwa i niesporządzenie protokołu z tej czynności, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [..] maja 2012 r., nr [..] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Organ podniósł, że nie udało się odnaleźć materiałów źródłowych i w związku z tym wskazał, że nie można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł na domniemaniu legalności badanej decyzji, kierując się zasadą trwałości decyzji określoną w art. 16 k.p.a. Katolicka Parafia p.w. [..] w Z.-K. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [..] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [..] października 2013 r., znak: [..] uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] maja 2012 r., nr [..] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [..] sierpnia 1977 r., nr [..]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, która dawała Skarbowi Państwa podstawę do pierwokupu nieruchomości rolnej, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Z kolei, zasady i tryb zaliczania gospodarstw do powyższej kategorii określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wskazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z 1968 r., nr 11, poz. 58). Minister stwierdził, że obowiązkiem organów rozpatrujących wniosek Parafii o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. w sprawie wykupu nieruchomości jest ocena prawidłowości decyzji z punktu widzenia wymogów zawartych w powyższej ustawie oraz rozporządzeniu w kontekście zarzutu podniesionego we wniosku odnośnie do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. przy braku wiarygodnego dowodu, że gospodarstwo, którego nieruchomości objęte zostały przymusem wykupu, wykazywało niski poziom produkcji, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy oraz § 1 ust. 1, § 2 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia. W aktach sprawy znajduje się tylko kopia protokołu z przeprowadzenia licytacji w dniu [..] sierpnia 1977 r., z której wynika, że licytacja nie doszła do skutku z powodu braku licytantów i teren powyższy zostanie wykupiony na rzecz Skarbu Państwa. W toku postępowania nie udało się uzyskać żadnego z dokumentów archiwalnych. Zdaniem Ministra, brak jest więc jakichkolwiek dowodów źródłowych, które mogłyby uwiarygodnić, że Prezydent Miasta Z. przed wydaniem kwestionowanej decyzji postępował w zgodzie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia. Również z uzasadnienia decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. nie wynika, by organ orzekający działał zgodnie z powołanymi wyżej regulacjami (uzasadnienie jest bowiem lakoniczne, gdyby zaś była sporządzona opinia kwalifikująca gospodarstwo rolne jako wykazujące niski poziom produkcji, to znalazłoby to odbicie w uzasadnieniu decyzji). Organ wyjaśnił, że działka nr [..] uległa podziałowi i obecnie stanowi działkę nr [..] o powierzchni [..] ha, która stanowi własność osób fizycznych oraz działkę nr [..] o powierzchni [..] ha, która stanowi własność Skarbu Państwa, jednakże te prawa do nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji Prezydenta Miasta Z. i mogą być oceniane pod względem skutków prawnych, jakie wywołały w innym postępowaniu i przed właściwym organem. Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.S., M.S. i J.P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ich ocenie, Minister niesłusznie podzielił zarzut Katolickiej Parafii p.w. [..] w Z., że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [..] sierpnia 1977 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na brak, między innymi, protokołu lustracji przejmowanego gospodarstwa. W postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez Wojewodę Śląskiego zostało jedynie ustalone, iż pomimo prób podejmowanych przez Wojewodę nie udało odnaleźć się decyzji, na podstawie której Prezydent Miasta Z. powołał zespół specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji przedmiotowego gospodarstwa Parafii, sporządzonego z lustracji protokołu, oraz decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu działki nr [..]. Tymczasem, niemożność odnalezienia dokumentów nie oznacza, że nie sporządzono ich w ogóle. Skoro Parafia Rzymsko-Katolicka w Z. zarzuca brak dokumentów źródłowych, konieczne było ustalenie przyczyny niepodniesienia tych zarzutów przez Parafię w terminie wymaganym do zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [..] sierpnia 1977 r. Zarzuty te podniesiono dopiero po ponad 33 latach we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem dopuszczalne jest ono wyłącznie w przypadku stwierdzenia ciężkich, kwalifikowanych wad decyzji. Do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Sąd wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [..] sierpnia 1977 r. została wydana na skutek wszczęcia postępowania decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [..] sierpnia 1977 r. w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości podanych w osnowie decyzji. Wymóg wydania decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania wynikał z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów, zgodnie z którym organ - w razie uznania, że gospodarstwo podlega zaliczeniu do kategorii określonej w § 1 rozporządzenia - wydawał decyzję o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości. Zdaniem Sądu, brak (po ponad 33 latach) protokołu z lustracji spornej nieruchomości oraz opinii organu o jej kwalifikacji zgodnie § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. - nie może jednoznacznie przesądzać, iż takiej lustracji nie było, tym bardziej, że w kontrolowanym orzeczeniu dotyczącym wykupu znajduje się informacja o wydaniu decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. wszczynającej to postępowanie, a ta ostatnia mogła być przecież wydana tylko i wyłącznie po przeprowadzeniu lustracji i wydaniu opinii komisji o kwalifikacji gospodarstwa rolnego do kategorii wskazanej w § 1 rozporządzenia. Parafia we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. zarzucając brak przeprowadzenia lustracji przejmowanego gospodarstwa nie wykazała w żaden sposób, że okoliczność tę podnosiła już na etapie wydania decyzji o wszczęciu postępowania o przymusowym wykupie, która to przecież decyzja poprzedzona była obligatoryjną procedurą w sprawie kwalifikacji gospodarstwa. Zdaniem Sądu, samo oświadczenie, nie poparte żadnym dowodem, nie może obalić wiarygodności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [..] lutego 1978 r., w którym poinformowano Parafię, że "Miasto Z. z uwagi na niską wydajność i małą towarowość gospodarstw w dziedzinie gospodarki żywnościowej przyjęło generalny kierunek wykupu ziemi i przekazanie jej do sektora uspołecznionego. Grunty Parafii zostały objęte wywłaszczeniem z powodu niewykorzystania w maksymalnym stopniu możliwości produkcyjnych". Wprawdzie pismo to zostało skierowane już po wydaniu decyzji o wykupie z dnia [..] sierpnia 1977 r., potwierdzało ono jednak przesłanki zastosowania przez organ w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 24 marca 1968 r. W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem konieczne było wykazanie ponad wszelką wątpliwość, że przejęte gospodarstwo nie zostało zakwalifikowane do kategorii określonej w § 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., a materiał dowodowy w sprawie nie potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości takiej sytuacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Katolicka Parafia p.w. [..] w Z.-K., wnosząc o jego uchylenie, zasądzenia kosztów postępowania oraz zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe stosowanie, tj.: - art. 1, art. 3 ust. 4 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych przez orzeczenie decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [..] sierpnia 1977 r. o wykupie przez Skarb Państwa nieruchomości Parafii, mimo braku jakiegokolwiek dowodu wydania i doręczenia decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości warunkującej zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. prowadzenie dalszego postępowania w sprawie; - § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz. 58), z racji braku i niedoręczenia zainteresowanej stronie protokołu wyrażającego opinię trzech powołanych specjalistów w celu przeprowadzenia lustracji gospodarstw, o niższym od przeciętnej obowiązującej na danym terenie poziomie produkcji, którego istnienie i doręczenie stanowiło podstawę wydania rzekomej decyzji co do wszczęcia postępowania przymusowego wykupu wskazanych nieruchomości i akceptowanie takiego stanu co do stosowania prawa przez Sąd; - § 2, § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz. 57) z powodu niewydania i niedoręczenia postanowienia o wysokości wartości licytowanej przedmiotowej nieruchomości oraz niewydania i niedoręczenia właścicielowi obwieszczenia o ogłoszeniu licytacji i akceptowaniu takiego stanu co do stosowania prawa przez Sąd, które to braki dokumentacyjne są rażące i fundamentalne, limitują możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie przymusowego wykupu nieruchomości, a więc są ciężkimi wadami nie do naprawienia, nie mogą być przedmiotem domniemań i przypuszczeń co do ich istnienia bądź ich braku - bo razi to poczucie praworządności, a więc oceny w tej mierze jakiegokolwiek organu nadzorczego bądź Sądu orzekającego w sprawie zwłaszcza w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z zarzutem rażącego naruszenia prawa są nieuprawnione tym bardziej, że to postępowanie oraz ocena przyczyn braku podstawowych dokumentów noszą cechy kasacyjne; ocena co do rzekomego istnienia brakujących podstawowych dokumentów warunkujących wszczęcie w/w postępowania i orzeczenia o wykupie nieruchomości winna również uwzględniać terminy doręczenia tychże w/w protokołów, postanowień, decyzji i związany z nimi upływ czasu co sprawia, że nie jest możliwe dokonanie lustracji indywidualnego gospodarstwa rolnego z zawiadomieniem o niej jego właściciela, doręczenie temuż decyzji o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości, w tak krótkim okresie czasu - od dnia [..] sierpnia do dnia [..] sierpnia 1977 r., czego Sąd nie dostrzegł, w konsekwencji czego zaskarżone orzeczenie rażąco narusza wskazane wyżej przepisy prawa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nadto Sąd nie dostrzegł także, że pośpiech i szybkość toczącego się w sierpniu 1977 r. postępowania bez zachowania obowiązujących w/w procedur prawnych, (co wynika z rażącego braku podstawowych dokumentów), miały na celu rychłe utworzenie uspołecznionych gospodarstw rolnych, zgodnie z zamówieniem politycznym w tym okresie czasu, nie zaś literę ówczesnego prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wyroku w sprawie nie w oparciu o istniejący w aktach sprawy zgromadzony materiał, a w oparciu o domniemania i wnioski, których nie sposób z niego wyprowadzić zważywszy okoliczności orzekania o przymusowym wykupie przedmiotowych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie, na wstępie wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Nie zwalnia to jednak autora skargi kasacyjnej z powinności prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe uwagi i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób niepoprawny. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wyroku "nie w oparciu o istniejący w aktach sprawy zgromadzony materiał, a w oparciu o domniemania i wnioski, których nie sposób z niego wyprowadzić". Rozwinięciem tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest lakoniczne stwierdzenie, że Sąd "miast opierać się zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. na aktach sprawy i zgromadzonym w nich materiale czyni przypuszczenia i dywagacje co do przyczyn braku kluczowych do ważności decyzji dokumentów, naruszając w ten sposób również przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., co stanowi zaprzeczenie kasacyjnego charakteru toczącego się postępowania". Treść tego zarzutu, jak i analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie niewłaściwe - w wyniku nieprawidłowego zrozumienia i nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji znajdujących się w aktach dokumentów - uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] października 2013 r., podczas gdy w przekonaniu strony istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia z dnia [..] sierpnia 1977 r., a więc tym samym oddalenia skargi. Zaprezentowanej przez Sąd oceny zgodności z prawem decyzji nadzorczej z perspektywy poprawności zajętego w tej decyzji stanowiska w kwestii rażącego naruszenia prawa decyzją kontrolowaną, w oparciu o analizę dokumentacji zgromadzonej w sprawie, nie można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. W związku z tak skonstruowanym zarzutem, przypomnieć należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy, zaś w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd kontroluje legalność zaskarżonego aktu w pełnym zakresie z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Według art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd wyda wyrok, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd pierwszej instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach administracyjnych dokumentację nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731). Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., którego argumentacja koncentruje się na wykazywaniu dowolności ustaleń Sądu na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone przez ten przepis części składowe. Nie można więc przyjąć, aby dotknięte było jakąkolwiek wadą, która powodowałaby konieczność uchylenia uzasadnionego w ten sposób i zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Rozpatrując zarzuty powołane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej także należy zauważyć, że ich konstrukcja jest wadliwa. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 3, poz. 14), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz. 58) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz. 57). Zarzut powyższy został wadliwie sformułowany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Prawa przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że przepis art. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 3, poz. 14) składa się z dwóch ustępów, przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz. 58) składa się z 5 ustępów, przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz. 57) składa się z 3 ustępów, w tym ustęp 2 obejmuje 4 punkty, a przepis § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania licytacji nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1968 r. Nr 11, poz. 57) składa się z 4 ustępów, w tym ustęp 3 obejmuje 5 punktów, a ustęp 4 obejmuje 4 punkty. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, że "Cenę wywoławczą ustala się według cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych" jest całkowicie niezrozumiały w realiach tej sprawy, nie został ponadto wsparty jakąkolwiek argumentacją, a uzasadnienie tego zarzutu w żaden sposób nie odnosi się do treści powyższego przepisu. Wreszcie przepis art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu" nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem postępowania administracyjnego wskazującym na dopuszczalne tryby wszczęcia tego postępowania i niezależnie od tego, że jego stosowanie nie może być skutecznie podważane bez powiązania z przepisami, które stosował Sąd I instancji rozpatrując sprawę, zarzutu naruszenia tego przepisu nie uzasadnia twierdzenie o braku dowodu doręczenia decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. Ponadto niewłaściwego zastosowania obydwu wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych skarżący kasacyjnie upatruje w orzeczeniu decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [..] sierpnia 1977 r. o wykupie przez Skarb Państwa nieruchomości Parafii mimo braku jakiegokolwiek dowodu wydania i doręczenia decyzji z dnia [..] sierpnia 1977 r. o wszczęciu postępowania przymusowego wykupu nieruchomości, zarzut ten łącząc ponadto z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzeń Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. poprzez "brak i niedoręczenie zainteresowanej stronie protokołu wyrażającego opinię trzech powołanych specjalistów" oraz "niewydanie i niedoręczenie postanowienia o wysokości wartości licytowanej przedmiotowej nieruchomości oraz niewydanie i niedoręczenie właścicielowi obwieszczenia o ogłoszeniu licytacji" i akceptowaniu takiego stanu co do stosowania prawa przez Sąd. W istocie zatem w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zasadniczo zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie zakwestionował wykładni przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, nie podważył tez skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Niezakwestionowane rozumienie przytoczonych wyżej przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej odniesione do przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy, niepodważonego skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, nie daje podstaw do przyjęcia nieprawidłowego zastosowania tych przepisów przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.